導讀:
　　我國的環境問題正極大地制約著國民經濟與社會的健康發展。在未來幾十年間，中國污染治理和生態保護的任務將是十分繁重的。隨著中國全面進入工業化、城市化的經濟高速發展階段，如果出現戰略、規劃和政策上的失誤，可能會導致今後幾十年無法改變資源高消耗，那時環境損失的代價和環境治理的成本將極其昂貴。作者認為，在這樣的大背景下，建立環境財政體系就急迫地提到了中國政府的議事日程。

　　在今年召開的第六次環境保護大會上明確提出了加快實現“三個轉變”的戰略指導思想，研究部署了“十一五”期間的環境保護工作。中央政府要求在“十一五”期間完成單位國內生產總值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放總量減少10％；森林覆蓋率由18.2％提高到20％的三項約束性指標。要實現“十一五”期間環境保護的目標，必須進一步增加環保投入，必須把環保投入作為公共財政支出的重點，必須保證環保投入增加幅度高於經濟增長速度。建立環境財政體系正是落實這些要求的制度保障。　——編者
　　
　　2005年12月，國務院發佈了《關於落實科學發展觀加強環境保護決定》(以下簡稱《決定》)。為了加強和完善環境保護投入機制，《決定》特別提出了三大政策措施:(1)推行有利於環境保護的經濟政策；(2)運用市場機制推進污染治理；(3)各級人民政府要將環保投入列入本級財政支出的重點內容並逐年增加，要加大對污染防治、生態保護、環保試點示範和環保監管能力建設的資金投入。在2006年4月召開的第六次環境保護大會上，溫家寶總理重申進一步增加環保投入，要把環境保護投入作為公共財政支出的重點，保證環保投入增加幅度高於經濟增長速度。建立環境財政體系、增加環境保護投入是落實國務院《決定》和溫家寶總理指示的關鍵措施。

　　一、建立環境財政體系是落實環保投入的重要制度保障

　　在未來幾十年間，中國污染治理和生態保護的任務是十分繁重的。在這樣的大背景下，建立環境財政體系就急迫地提到了中國政府的議事日程。要實現“十一五”期間環境保護的目標，必須進一步增加環保投入，必須把環保投入作為公共財政支出的重點，必須保證環保投入增加幅度高於經濟增長速度。建立環境財政體系正是落實這些要求的制度保障。

　　中國嚴重的環境問題已經極大地制約了中國經濟社會的健康發展，引起了中國政府的高度重視。在未來幾十年間，中國污染治理和生態保護的任務是十分繁重的。在這樣的大背景下，建立環境財政體系就急迫地提到了中國政府的議事日程。據中國科學院專家測算，2003年中國環境污染和生態破壞造成的損失佔GDP的15％。2006年1月至今，全國發生各類突發性環境污染事件49起，環境狀況與廣大人民群眾日益增長的環境需求相比，差距正在日益增大，已經成為威脅中國社會穩定的重要因素，也越來越成為中國與國際社會之間摩擦的熱點之一。隨著中國全面進入工業化、城市化的經濟高速發展階段，如果出現戰略、規劃和政策上的失誤，可能會導致今後幾十年無法改變資源高消耗、環境重污染的“鎖定效應”，那時環境損失的代價和環境治理的成本將極其昂貴。

　　2006年4月召開的第六次環境保護大會深刻分析了我國當前面臨的十分嚴峻的環境形勢，明確提出了加快實現“三個轉變”的戰略指導思想，研究部署了“十一五”期間的環境保護工作。中央政府要求在“十一五”期間完成單位國內生產總值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放總量減少10％；森林覆蓋率由18.2％提高到20％的三項約束性指標。要完成“十一五”期間環境保護的主要任務，實現“十一五”期間環境保護的目標，必須進一步增加環保投入，必須把環保投入作為公共財政支出的重點，必須保證環保投入增加幅度高於經濟增長速度。建立環境財政體系正是落實這些要求的制度保障。

　　根據目前的研究，我們認為一個完整的環境財政體系框架，它大體上應該包括環境與資源稅收制度、排放污染物收費制度、環境服務收費制度(包括污水處理費、垃圾處理費、危險品處理費等)、環境保護政府預算支出制度(包括環境和自然資源保護的政府財政轉移支付)、環境相關公共物品的定價機制、環境資本市場管理制度，各類政府環境基金管理辦法等。本文主要論述的是與環境保護投入有關的環境財政問題。

　　環境財政是一個全新的概念，提出環境財政的概念旨在研究和探索現代政府環境保護事務收入與支出活動的運行規律，它不是簡單意義上的財政學的部門分支。環境財政是指國家為保護生態環境和自然資源、向社會和公眾提供環境服務、保障國家環境安全所發生的政府收入與支出活動，包括與環境相關的公共物品定價。

　　公共財政是政府執政為公最鮮明具體的形式，環境財政也是政府履行環境保護管理職能的具體體現，是保證政府履行政治承諾，實施環境管理事權最重要的手段之一，主要包括財政收入(稅收)、財政支出和公共部門定價三個組成部分。環境財政的功能是:(1)通過財政支付，支援政府和相關部門履行保護生態環境和自然資源的職能；(2)通過財政投資，向社會提供公共環境服務；(3)通過稅收、定價等手段，籌集用於環境保護的資金；(4)通過稅收、定價、財政投資手段，調節社會對生態環境和自然資源的經濟行為，提高資源利用效率。環境財政的總體目標是:通過建立、改革和完善財政收入、支出和定價政策和管理體制，保護生態環境和自然資源，實現社會經濟的可持續發展。環境財政的具體目標是:(1)建立統一的環境財政體系，並把環境財政納入目前正在建立的公共財政框架；(2)加強政府的環境保護職能，提高環境保護政策的執行效果和效率；(3)糾正環境保護中存在的市場失效；(4)推動迴圈經濟的發展；(5)發揮市場機制在環境保護領域的應用。

　　當前，中國已經初步具備了建立環境財政體系的基本條件。首先，中國經濟總量和財政收入的持續增長為公共財政改革包括建立環境財政體系提供了雄厚的財力保證。2005年全年國內生產總值達到18.3萬億元，比上年增長10.2％；全國財政收入突破3萬億元，達到31627.98億元，比2004年增加5231.51億元，增長19.8％。其中，中央財政總收入17249.79億元，按可比口徑比2004年增加2581.02億元(已扣除新增出口退稅指標584.11億元)，增長17.6％，地方財政總收入26565.72億元(含中央稅收返還和補助收入)，按可比口徑比2004年增加4158.13億元，增長18.6％，尤其是中央政府財力的快速增長，為公共財政改革，建立環境財政體系提供了前所未有的良機。

　　其次，政府公共財政改革為建立環境財政體系創造了良好的外部環境。公共財政是在市場經濟條件下，為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制；是國家以社會和經濟管理者的身份參與社會分配，並將收入用於政府的公共活動支出，為社會提供公共產品和公共服務，以充分保證國家機器正常運轉，保障國家安全，維護社會秩序，實現經濟社會的協調發展，滿足社會公共需要。中國共產黨十五屆五中全會首次明確提出，“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”。溫家寶總理在2005的政府工作報告中再次提出建立和完善公共財政。這標誌著公共財政在中國被正式確立為社會主義市場經濟下財政改革的目標模式。從1999年開始進行的公共財政改革，其主要內容包括推行部門預算管理、收支兩條線、國庫集中支付、以及政府採購等財政管理制度，規範財政資金從分配到使用的全過程。環境保護是典型的社會公共事務，理所當然地應該和國防、教育、科學技術、醫療衛生、社會保障等一樣納入公共財政的範疇，使環境財政成為公共財政的重要組成部分。因此，也應該把建立環境財政體系作為公共財政改革的一項重要內容。

　　再次，2006年財政部正式把環境保護納入政府預算支出科目，為建立環境財政制度奠定了堅實的基礎。財政部在推行公共財政改革過程中，擬正式施行新的政府支出功能分類，增加了“211環境保護”科目，包括10大款50小項。10大款的具體條款是環境保護管理事務、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草及其他。這個支出分類科目基本涵蓋了污染防治和生態保護的全部事物，它使環境保護在政府預算支出科目中有了戶頭，是環境財政體系的一項基本制度，也是增加政府環保投入的重要保障。為了保證該科目發揮作用，一方面需要把目前由各個部門分別管理、散落在不同科目、以不同形式存在的環境財政支出資金，統一納入環境保護科目實施預算內管理。另一方面需要指導幫助地方財政和相關部門，根據地方的實際情況，開展建立環境保護政府預算支出科目的工作。
 
　　建立環境財政體系是一個長期、動態、漸進的過程。應該科學地確立體系框架，突出重點方向，借鑒國際經驗，積極穩妥地推進。環境財政體系創建之初起點低、不完善是必然的，不能因此而求全責備或輕言放棄。隨著改革進程的深入，環境財政手段之間會發生互補、替代，一些手段的作用會減弱甚至退出決策過程。不能改變而且只能加強的是作為整體的環境財政體制、政策和機制，因為這是國家環境保護職能的體現。當前，環境財政工作應該圍繞全面落實溫家寶總理的指示，為完成國家“十一五”規劃環境保護的目標，提供環境財政制度保障和資金支援。

　　二、保證投資總量增長是實現“十一五”環保目標的基本前提

　　“十一五”環保投資總量如果沒有穩定的增長，有可能仍無法實現環境目標，更無法解決長期以來環保欠賬的問題。確定“十一五”環境保護投資總量具體的方法是參照經濟增長的速度，參照全社會固定資產投資增長的速度；確定“十一五”政府環境保護投資總量具體的方法是參照中央和地方財政收入增長的速度。

　　回顧過去，中國的環境保護投資呈現出逐年提高的趨勢，從“七五”期間的476.42億元，“八五”期間的1307億元，增加到“九五”期間的3600億元，“十五”期間則達到8388億元。中國政府的財政支出也體現了政府為環境保護所做的努力。“十五”期間中央財政安排環境保護資金1119億元，其中，國債資金安排1083億元，主要用於京津風沙源治理、天然林保護工程、退耕還林(草)工程、三峽庫區及其上游地區水污染治理、“三河三湖”污染治理、污水、垃圾產業化及中水回用工程等。1998年以來，國家把環境基礎設施建設作為國債投資的重點，帶動了大量社會資金投入環保。但是我們也看到，“十五”期間的環境保護目標並沒有實現，而且是“十五”計劃中“唯一沒有完成的指標”，究其原因，環境保護投入不足、效率不高是一個重要的原因。因此，保證投資總量的穩定增長，合理地確定“十一五”期間環境保護投資總量，是十分必要的。

　　“十五”期間中國的環保投資已達8388億元，但是仍沒有實現既定的環境目標。“十一五”環保投資總量如果沒有穩定的增長，有可能仍無法實現環境目標，更無法解決長期以來環保欠賬的問題。為此，我們認為確定“十一五”環保投資總量必須遵循三項原則:一是溫家寶總理關於增加環境保護投入的三點指示，二是保證實現國家“十一五”的環境目標，三是滿足“十一五”環境保護規劃項目的投資需求。確定“十一五”環境保護投資總量具體的方法是參照經濟增長的速度，參照全社會固定資產投資增長的速度；確定“十一五”政府環境保護投資總量具體的方法是參照中央和地方財政收入增長的速度。

　　“十一五”期間，按照國內生產總值(GDP)平均年增率7.5％計算，不考慮價格因素，GDP總值將從2005年的18.2萬億元擴增至26.1萬億元人民幣。按照“十一五”期間環保投入要高於經濟增長的速度的原則，以2005年2388億元的投資額為基準，我們作三種情景分析，當選取全國環保每年投資增長速度為10％時，2006~2010年每年投資分別為2627億元、2890億元、3178億元、3496億元和3846億元，環保投資總量為16037億元，佔同期GDP總量的1.39％。當選取全國環保每年投資增長速度12％時，2006~2010年每年投資分別為2675億元、2996億元、3355億元、3758億元和4208億元，環保總投資為16992億元，佔同期GDP總量的1.47％。當選取全國環保每年投資增長速度15％時，2006~2010年每年投資分別為2746億元、3158億元、3632億元、4176億元和4803億元，環保總投資為18515億元，佔同期GDP總量的1.6％。

　　參照全社會固定資產投資的增長的速度來確定環保投資的增長速度是我們提出的一個新的視角。嚴格地說，由於目前環保投資統計的主要是污染治理投資，包括新建項目環保投資、老企業污染治理投資和城市基礎設施建設環保投資三部分(不含生態建設投資)，均可納入固定資產投資的範疇，因此，環境保護固定資產投資佔了環保投資的絕大部分，基本上可以代表環保投資。我們認為，考察比較環保投資和固定資產投資的增速能從另外一個角度反映環境保護投資性支出的問題。儘管“十五”期間環保投資的年均增長速度達到17.86％，已經高於同期GDP9.5％的增長速度，但是，卻大大低於同期固定資產22.05％的年均增長速度。由於增速低於固定資產投資的增速，環保投資佔固定資產的比例在“十五”期間也呈總體下降趨勢，2001~2005年分別為2.97％、3.13％、2.93％、2.71％、2.70％，這說明固定資產投資增長的同時，環保投資並沒有跟上，尤其是在中國處於工業化、城市化高速發展的階段，環保投資又留下了新的“欠賬”。從這個分析不難看出，由於新建項目“三同時”環保投資、老企業污染治理投資和城市環境基礎設施建設環保投資沒有與固定資產投資同步增長，所以全國污染物排放總量繼續呈現增長的趨勢。為此，我們建議，環保投資應該同步或高於固定資產投資的增速，這樣才有可能做到“不欠新賬，多還舊賬”。假設環保投資按低於固定資產22.05％的增速取20％計算，“十一五”期間環保投資已達21320億元，佔同期GDP的1.9％；若環保投資的增速取25％計算，“十一五”期間環保投資需要24498億元，佔同期GDP的2.2％。根據以上兩種參照系統計算得出的結論，考慮現實的可行性，我們認為，“十一五”環保投資總量大體安排在18000~20000億元範圍是比較適宜的。

　　在以上的預測中，企業和社會的環境保護投入規模往往取決於政府的環境保護政策和執法力度，政府的環境保護投入則是其履行環境保護職責的資金保障，因此，必須明確政府的環境保護財政支出，這是確保全社會環保投入總規模的前提和基礎。由於缺乏統計數據，特別是缺乏地方統計數據，因此給出中央及地方各級政府財政環境保護支出的數字是非常困難的，但是我們仍然根據現有的數據作出一個大體的測算。我們認為測算“十一五”政府財政環境保護支出同樣必須遵循三項原則，一是溫家寶總理關於要把環境保護投入作為公共財政支出重點的指示，二是在政府財政收入逐年增加的情況下堅持“量入為出”，三是支援“十一五”環境保護規劃的重點項目。“十五”期間中央財政主要以國債資金的形式安排環境保護資金1119億元，其中污染治理資金680億元，年平均為136億元。我們建議，以中央財政收入平均增長率為18％為基準，以中央財政預算環保支出比每年中央財政收入增加幅度高3~5％安排，比較符合溫家寶總理的要求。這樣，“十一五”期間的2006年~2010年，每年中央財政安排環境保護資金分別為165億~167億元、199億~251億元、241億~253億元、292億~311億元、353億~383億元，總量應為1250億~1365億元。大約佔“十一五”環境保護規劃的重點項目投資5000億元的1/4左右。我們認為這個安排是實事求是的，也是可行的。

　　三、把環境保護納入年度財政預算是當務之急

　　我們建議，把“十一五”期間中央財政安排的環境保護國債資金轉化為長期穩定的中央財政預算內資金，把“十一五”期間年平均為136億元作為中央財政年度預算基數，統籌安排“十一五”中央財政的環境保護資金。

　　2006年財政部正式把環境保護納入政府預算支出科目，改變了長期以來承擔著重大的環境保護責任的政府一直沒有專門的環境保護預算支出科目的局面。但是，從2006年度政府財政預算安排來看，財政預算支出向農業、教育、就業和社會保障、公共衛生等經濟社會發展薄弱環節傾斜；向困難地區和群體傾斜；向科技創新和轉變經濟增長方式傾斜。其中，支農資金，由2004年的2626億元增加到3397億元，教育投入增加15％，總額達到4546億元。社會保障支出增加到4181億元，比上一年增長500多億。醫療衛生領域得到重視，絕對增長量達到了100多億元。而環境保護尚無年度預算資金安排，更談不上預算向環境保護傾斜，也無法體現政府工作報告中“將環境保護投入作為公共財政支出的重點”的要求。因此我們希望環境保護能夠像其他公共部門一樣受到應有的重視，當務之急是落實環境保護財政預算支出科目中的資金，並保證一定的總量規模，做到有明渠有活水。

　　需要特別強調的是環境保護的財政資金投入應該穩定，而不是“相機性”的。“十五”期間，中央財政安排環境保護資金680億元，主要體現為國債的形式。國債資金在“十五”期間的環保工作中發揮了巨大的作用，但也反映了中央政府環保財政支出的不確定性。環境保護工作的性質要求長期穩定的資金投入，它不應該隨著宏觀經濟政策的調整、國債發行規模的變化而變化。2005年，中國政府根據宏觀經濟形勢的變化和宏觀調控的需要，決定由積極的財政政策轉向實行穩健的財政政策，並將其概括為“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”。根據這一方針，長期建設國債的規模和拉動效應會逐漸縮小和減弱，如果不能開闢和建立一個長期穩定的資金渠道，就無法保證政府履行其環境保護的職責。2006年是“十一五”的開局之年，國債資金向農業傾斜，環境保護的資金安排大幅度減少，這個問題必須引起我們的高度重視，沒有一個長期穩定的資金渠道，沒有財政的預算支出安排，完成國家“十一五”規劃環境保護的目標就沒有了基本保證。因此，我們建議，把“十五”期間中央財政安排的環境保護國債資金轉化為長期穩定的中央財政預算內資金，把“十五”期間年平均為136億元作為中央財政年度預算基數，統籌安排“十一五”中央財政的環境保護資金。

　　在中央財政預算支出安排計劃的指導下，還要落實地方財政環境保護的預算支出安排。國務院《決定》發佈後，最近各省市政府相繼出臺了貫徹《決定》的文件，都對增加環境保護投入做了原則性規定，有些省市增加了地方污染治理專項基金的額度，這些都是非常必要的。但是，落實地方財政環境保護投入的任務仍然十分艱巨，歷史經驗表明，特別是最近十年的教訓告誡我們，沒有地方環保資金的投入，完成“十一五”規劃就無從談起。因此我們建議，各省市政府要在中央政府的指導下，逐步建立環境財政制度，把環境保護資金納入年度財政預算，根據自身的財力狀況和環境保護的任務，切實落實“十一五”規劃的環保資金，並具體分解到污染治理項目中去。由於中國經濟發展的巨大區域差異，我們希望各省市政府組織力量，在編制地方環境保護規劃時，測算出地方環保投資總量、地方政府財政安排環保資金總量。根據“十五”環保投資的數據分析，我們認為，中央政府和地方政府安排的環保資金總量，大體應該佔到全國環保投資總量的1/3左右比較適宜。

　　需要特別指出的是，目前在地方地市級以下政府財政還不充裕的狀況下，在中西部地區地方財政困難還比較大的情況下，中央和省級政府要通過轉移支付或其他財政手段幫助地方政府，特別是縣級政府首先安排環境保護行政管理和環境監測與監察的經費，保障環保部門正常行使管理職能。

　　在城市環境基礎設施建設中，要首先保證政府資金的投入。這是因為政府有提供城市環境基礎設施等公共服務的責任，城市環境基礎設施建設和運營是一個典型的由政策構建的市場。例如，污水處理廠的建設運營需要有收費政策的保證，政府資金還可以通過降低建設成本，起到引導社會資金的作用。沒有政府資金的引導，一廂情願地依靠市場是不符合經濟規律的。以美國為例，美國城市環境基礎設施建設80％以上靠政府投資，當然美國政府依靠市場化融資的渠道十分暢通，但政府財政預算安排的引導作用是十分重要的。以日本為例，日本城市生活垃圾處理設施的建設和運轉資金都是由政府承擔的，不向市民收取垃圾處理費。中國的國情不同，各地方政府財政狀況差別很大，但是必須重點安排城市環境基礎設施建設資金，它主要來源於政府的公共稅收、城市建設維護稅、城市污水處理費、垃圾處理費、危險廢物處理費等。各地政府每年的財政支出能力總是一個定數，要事實求是、統籌安排，首先要退出競爭領域的政府投資，少搞一點政績工程，調整公益事業的輕重緩急，才能保證城市環境基礎設施建設政府資金的投入。對於環境保護來說，在長期建設國債規模縮小的情況下，首先受到衝擊的就是城市環境基礎設施建設，因此保證政府資金的投入就顯得更為重要了。

　　四、充分利用市場機制，加大環境污染治理投資引導和監管力度

　　我們必須按照\"誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰排污誰付費\"的原則，加大運用市場機制推進污染治理的力度，以嚴格執法引導企業投入，以政府投入拉動社會投入，以經濟政策調動市場資源，全面落實污染治理資金。

　　“十一五”期間全國環保投資總量的主要部分是由污染治理企業負擔的。我們必須按照“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰排污誰付費”的原則，加大運用市場機制推進污染治理的力度，以嚴格執法引導企業投入，以政府投入拉動社會投入，以經濟政策調動市場資源，全面落實污染治理資金。以燃煤電廠脫硫為例，為完成國家“十一五”規劃提出全國SO2排放總量削減10％的約束性指標，受國務院委託，國家環保總局與六大電力企業和七個排放大省簽訂了《“十一五”二氧化硫總量控制目標責任書》，加大了執法力度和懲罰力度，促使企業落實脫硫裝置的建設資金。同時，由於前幾年經國務院批准國家發改委等部門出臺了電價支援政策，對安裝並運行煙氣脫硫裝置的機組每千瓦時提高1.5分錢的上網電價，基本疏通了燃煤電廠脫硫裝置的建設資金渠道。這樣，“十一五”期間燃煤電廠新建近1億千瓦機組的脫硫裝置，大約400億元的建設資金就基本有了著落。我們希望其他行業也能像電力行業一樣，通過加大環保執法力度，推出優惠的經濟政策，籌集污染治理資金。

　　國務院召開的第六次全國環境保護大會強調要加大污染治理力度，堅持把污染防治作為“十一五”期間的重點任務不動搖。因此，加大環境污染治理投資引導和監管力度就成為落實環保投資的一個重要方面，也是實現“十一五”環境保護目標的關鍵。國家環保總局環境規劃院專家研究分析表明，歷次工業污染防治投資(包括新建項目“三同時”環保投資和老工業污染源治理投資)均沒有實現預期目標。其主要原因是老工業污染源治理資金渠道不能有效實施；企業沒有對治污設施進行擴建改造的資金渠道；新建項目“三同時”污染治理設施建設監管不嚴。工業污染源治理屬於企業投資，我們必須從創新機制入手、加強引導扶持、嚴格監督管理才能真正解決工業污染防治投資問題。另外，治理城市生活污染的污水處理設施和垃圾處理設施的投資僅佔城市環境基礎設施建設投資的20％左右，並且存在嚴重的投資效率不高問題。因此，清醒地分析城市環境基礎設施建設投資的增長情況，繼續加大投資力度，安排配套設施建設資金，落實運轉經費，仍是城市環境污染治理投資需要解決的主要問題。

　　由於對政府是公共設施建設的投資主體認識不足，許多城市在沒有政府資金投入的情況下，不恰當地把城市環境基礎設施建設推向市場。在產權轉讓，BOT方式的運用，經營權的管理方面都存在很多問題，這種“泛市場化”傾向應該引起中央政府的高度關注。譬如南方某大城市把已經建成的污水處理廠轉讓給國外某一家環境公司，無論在基建投資回收、運轉經費核定、職工權益保證方面都有處置失當的地方，後來想補救也非常困難。BOT方式的實質是政府以收費權作質押的長期借貸，但是許多城市政府官員一味追求政績，不顧自身的還貸能力，在沒有健全的收費制度作保證的情況下，盲目採用BOT方式，並且承諾了過多的不合理的保證條款，這也是造成城市環境基礎設施投資效率不高，建成的污水處理廠不能正常運轉的重要原因之一，必須加以正確的引導。

　　五、積極研究探索政府環境事權與財權的劃分

　　政府與市場之間的環境保護事權劃分要從理論上闡釋清楚，從政策上界定明確，還需要在社會主義市場經濟體制改革過程中不斷完善。環境保護事權劃分是環境保護財權劃分的前提，也是建立國家環境財政體系的基礎。

　　政府的環境保護責任，應當遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。政府環境事權的管轄範圍應當與環境問題的影響範圍相對應。影響範圍限于特定行政管轄區的環境問題，屬於地方性環境服務，應該由地方政府負責；如果環境影響範圍是跨行政區的，甚至是全國範圍的，就是全國性公共物品，應該由中央政府管理。中央政府環境事權主要是解決具有跨行政區、跨代際、具有明顯外部性特徵的國家環境事務。

　　目前，由於中央與地方、政府與市場之間的環境保護事權劃分不明確，一些應當由中央政府負責、具有國家公共物品性質的環境保護事務，例如跨省流域水環境治理、國家級自然保護區管理、歷史遺留污染物處理、國際環境公約履約、核廢料處置設施建設、國家環境管理能力建設等，嚴重缺乏環境財政的支援。如果不及時填補這些市場和地方政府不可能發揮作用的空缺，國家的發展和環境安全就會遭遇嚴重威脅。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公共物品性質的環境保護事務，例如地方管轄的水環境治理，城市環境基礎設施建設、地方環境管理能力建設等，都需要地方財政安排。但是，由於環境保護事權劃分不清，導致環境保護財權和資金責任不明，地方政府向中央政府尋租已經成為司空見慣的現象，在環境保護方面這種現象也比較普遍。

　　政府與市場之間的環境保護事權劃分要從理論上闡釋清楚，從政策上界定明確，還需要在社會主義市場經濟體制改革過程中不斷完善。中央政府與地方政府的環境保護事權劃分卻是一個非常繁複的、由粗到細的、不斷調整的動態過程，甚至需要在國家行政體制改革中予以確定。我們建議國務院有關部門組織力量，啟動政府環境事權劃分的研究工作，因為環境保護事權劃分是環境保護財權劃分的前提，也是建立國家環境財政體系的基礎。