主要觀點
能源資源消耗過大，環境污染加劇，是經濟快速發展中的突出問題。解決好這一問題，需要深化資源和環境有償使用制度改革，使企業負擔資源和環境的真實成本，從根本上建立起珍惜資源和保護環境的長效機制。這是貫徹落實科學發展觀、實現經濟社會又快又好發展的內在要求，也是推動經濟增長方式轉變、完善社會主義市場經濟體制的重要舉措。
“十一五”規劃綱要指出，要促使經濟增長由主要依靠增加資源投入帶動向主要依靠提高資源利用效率帶動轉變，由某些領域相當程度上依靠行政干預推動向在國家宏觀調控下更大程度發揮市場配置資源基礎性作用轉變。實現這兩個轉變，必須深化資源和環境有償使用制度改革。
能源資源消耗過大、環境污染加劇的問題日益突出
我國資源稟賦不足，環境承載能力脆弱。從資源來看，近年來，我國主要礦產資源查明儲量下降，七成以上的礦種查明儲量處於徘徊不前的狀態甚至有所減少，半數的主要礦產儲量有減無增。同時，一些主要礦產資源進口大幅攀升，對外依存度逐年提高，供需矛盾進一步加大。從環境來看，我國國土中荒漠化和沙化的比例較大，森林覆蓋率較低，淡水資源短缺，環境的自我凈化能力相對較弱。而且，由於我國人口眾多，人們正常的生產生活又削減了本已脆弱的環境承載能力。
“十五”期間，重化工業加速發展，導致資源和環境壓力空前加大。我國是一個經濟發展不平衡的大國，居民消費升級將是一個長期的過程，居民對汽車、住房等的需求會持續較長時間。同時，在城鎮化快速推進的過程中，城市改造和基礎設施建設對重化工業產品也會產生大量需求。重化工業長期快速發展，一方面有利於我國經濟持續較快增長，另一方面對資源的需求和對環境的壓力也空前加大。２００４年，我國國內生產總值佔世界總量的４．４％，而消費的原油、原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁、水泥分別佔到世界消費量的７．４％、３１％、３０％、２７％、２５％和４０％。目前，重化工業產生的二氧化碳、二氧化硫、廢水、廢渣等污染物，已經對環境造成了嚴重影響。發達國家在上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，我國在近２０多年裏集中出現。
“三高一低”的資源投入和環境利用方式，使我國經濟增長越來越接近資源環境條件的約束邊界。資源需求急劇增加，環境壓力持續加大，這是任何國家工業化進程中都會遇到的問題。但由於我國資源和環境長期被粗放利用，“高投入、高消耗、高污染、低效率”的現象突出，加劇了經濟社會發展同資源、環境之間的矛盾。“十五”期間，我國ＧＤＰ年平均增長９．５％，而能源消耗年平均增長率超過１０％；能源消費彈性系數從２００１年的０．４７上升到２００４年的１．６，不僅高出歷史水準，也高出世界平均水準。
資源和環境問題突出的體制原因
我國經濟發展中出現的資源和環境問題，與傳統經濟體制下形成的廉價或無償的資源和環境使用制度有直接關係。在傳統的以行政主導為主要特點的資源和環境使用制度下，資源和環境的廉價或無償使用普遍存在，這就造成企業缺乏珍惜資源和保護環境的壓力與動力。
從資源方面來看，同成熟市場經濟國家通常的做法相比，目前我國礦業企業沒有全部負擔以下幾方面的成本：
礦業權取得成本。在礦業權取得環節，無償佔有礦業權是普遍現象。過去，我國在對礦產資源的管理上是採取行政手段無償授予礦業權。這是造成目前絕大多數礦山企業特別是國有企業無償佔有礦業權的重要原因。此外，我國礦產資源補償費平均費率偏低，僅為１．１８％，而國外與我國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為２％─８％。
礦區環境治理和生態恢復成本。從礦山設計和開採來說，絕大多數礦業企業沒有將礦區環境治理和閉坑後的生態恢復等投入納入生產成本，而是將開採後留下的礦區治理和生態環境修復等問題甩給了政府和社會。
安全投入成本。企業的安全投入主體地位沒有完全確立，安全投入甩給政府，企業投入嚴重不足。尤其是近年來，隨著資源需求的加大，加上礦業市場入門成本過低，各種主體紛紛涌入，礦業市場秩序混亂。無序競爭造成礦業企業更加忽視安全投入，安全生產隱患嚴重。
這些問題造成礦產品成本不完全，礦業企業特別是鄉鎮和個體企業缺乏珍惜資源的壓力和動力，“挑肥棄瘦”式開採或破壞式開採普遍存在，資源使用效率低下。
從環境方面來看，我國目前的環保政策主要存在以下問題：
污染物“總量控制”的法律基礎仍然薄弱，相應的保障措施和政策十分缺乏，污染物“總量控制”原則執行得不理想。由於“總量控制”沒有得到嚴格執行，環境或環境容量變成了一種可以無限索取的非稀缺性資源。企業不會像珍惜其他生產要素一樣去珍惜環境，而傾向於將重點放在如何同環保部門討價還價以爭取更多的排污指標上；而環保部門則不得不花費巨大精力去監督企業。這種錯位，導致原本市場機制應該發揮作用的環境資源供求市場變成了企業和環保部門博弈的舞臺，環境的真實成本被湮沒，環境的價值得不到體現。
排污權無償取得以及過低的排污費徵收標準，導致環境實際上被無償或廉價使用。向環境排污，“侵佔”或“消費”的是有限的環境容量，因而排污權可以被視為環境使用權或佔有權的一種具體形式。排污許可證對各個污染源的排放行為（如排放的濃度、速率、數量、時段、煙囪高度等）作出了具體規定，進一步將排污權具體化、商品化，從而變得可定價、可交易。但我國上世紀８０年代引入排污許可證制度以來，一直是以行政授予的方式免費向企業發放排污許可證，至多也只是收取一定的工本費，這導致環境容量資源實際上被無償佔有。同時，我國現行排污費徵收標準過低，與環境的真實成本或環境治理所需的資金相比差距很大，這導致一些企業寧願繳納排污費，也不願意治理污染。
“先排污，後收費”的排污費徵收方式，不僅難以形成企業珍惜環境的約束機制，而且使環保部門處於被動地位，環保責任過多地向政府一邊傾斜。政府為了徵收排污費，需要維持龐大的徵收隊伍和監督機構；企業繳納了排污費後，就認為可以不再承擔污染治理的責任，把污染治理的責任一併轉移給了政府和社會。過低的排污費標準與污染治理成本相比是“杯水車薪”，這使得政府不得不額外增加支出來治理環境。
與這種廉價或無償的環境使用制度相適應的，是環境違法處罰標準過低，這客觀上進一步助長了企業過度污染環境。而對大量的中小企業來說，由於規模和技術等因素的限制，污染治理成本已遠高於其可能獲得的經濟效益。可見，無償或廉價的環境使用制度也是導致重復建設和產業結構不合理的原因之一。
深化資源和環境有償使用制度改革的思路
解決資源和環境問題，必須改革無償或廉價的資源和環境使用制度，提高資源和環境的使用效率。這是貫徹落實科學發展觀、實現經濟社會又快又好發展的內在要求，也是推動經濟增長方式轉變、完善社會主義市場經濟體制的重要舉措。
對資源而言，要以建立礦業權有償取得和資源勘查開發合理成本負擔機制為核心，逐步使礦業企業合理負擔資源成本，使礦產品價格真正反映其價值。首先，進一步推動礦業權有償取得。應明確規定，凡出讓新設的探礦權、採礦權，除特別規定的以外，一律以招標、拍賣等市場競爭方式取得。此前企業無償佔有屬於國家出資探明的探礦權和無償取得的採礦權均應進行清理，並嚴格依據國家有關規定對剩餘的資源儲量評估作價，繳納探礦權和採礦權價款。一次性繳納有困難的，經批准可分期繳納；分期繳納仍有困難的，凡屬由國務院國土資源行政主管部門登記管理的，經批准允許申請將部分或全部價款以折股的形式上繳，劃歸中央地質勘查基金（週轉金）持有。其次，中央財政建立地勘基金，形成地勘投入和資源收益的良性滾動機制。中央地勘基金除了包括中央財政預算內的地勘經費、中央分成的礦產資源補償費和礦業權價款，主要是礦業權有償使用取得的各項收入。中央地勘基金將用於資源的預查、普查和必要的詳查，同時引導社會資金投入，形成“取之於礦，用之於礦，共擔風險，共用收益，滾動發展”的良性投入機制，從根本上解決我國地勘投入和地勘發展需求之間的矛盾。第三，建立礦區環境和生態恢復新機制，督促礦業企業承擔資源開採的環境成本。第四，合理調整資源稅費政策，促進企業提高資源回採率和承擔資源開採的安全成本。第五，不斷完善礦業權一級市場，加強資源開發和管理的宏觀調控。提高資源開發準入門檻，促進資源企業改組、改制，走規模化、集約化經營道路。進一步規範探礦權和採礦權交易市場，促進礦業權有序流轉和公開、公平、公正交易。
在環境方面，推進排污權有償取得和排污權交易制度改革，引入市場機制，督促企業將環境成本納入企業生產成本或服務價格，實現環境外部成本內部化、社會成本企業化。首先，進一步通過立法明確污染物“總量控制”的原則，使之成為我國所有污染物排放管理的基本原則。污染物“總量控制”，不僅是遏制環境品質下降的有力手段，也是排污權有償取得和排污權交易的重要前提，是市場機制在環境保護中發揮作用的制度保障。其次，改變排污許可證的行政授予方式，採取有效措施實現排污權有償取得，並通過一級市場對環境使用進行宏觀調控。政府有償出讓排污權給企業，形成了排污權的一級市場。政府應根據每個時期（比如一個五年規劃期）經濟發展和環境容量的狀況，合理出售排污權，利用環境容量資源通過一級市場對環境使用進行宏觀調控。第三，認真總結排污權交易試點經驗，擴大試點範圍。排污權有償取得和國家環境宏觀調控手段建立後，企業必然要將剩餘排污權通過市場出售以獲得利益，這就為排污權交易提供了基礎。應加快制定有關配套辦法和政策，建立健全法律法規體系，提供資訊服務，以進一步擴大試點，加快排污權交易市場的建立和完善。第四，按照公共財政原則，加強環境標準、環境監測、環境執法建設。環境使用制度改革涉及的主要是政府與企業之間利益的調整，必須加大財政收入政策、支出政策、稅費政策等的調整和改革，儘快推行有利於環境保護的財政政策。
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