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3月11日，備受矚目的新一輪國務院機構改革方案出籠，以“大部門制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國家環保總局升格為環境保護部尤為引人注目。
中國環保事業自1973年第一次全國環境保護會議始，至今曆經35年，從“發展、環保誰先誰後”的爭論，到“邊發展邊環保”，再到“環保風暴”，國家對環境保護重視程度漸次增強。
如今，“總局升部”，這一歷史性轉變標誌著環保工作已進入國家政治經濟主幹線。
3月11日下午，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上，期待已久的“大部制”改革方案終於出臺。這次國務院機構改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個，其中國家環保總局升格為環境保護部。
按照機構改革方案, 新的環境保護部主要職責為“擬訂並組織實施環境保護規劃、政策和標準,組織編制環境功能區劃、監督管理環境污染防治、協調解決重大環境問題等”。
“這不是簡單的機構升格。”全國政協十一屆委員、原國家環保總局副局長王玉慶坦言，以自己30多年環保工作的經驗來判斷，環境保護部的組建意義深遠。今後在人員編制、機構、職能等等方面都會有所加強，這樣也更有利於環保工作。此外，升部後在國際環保交流與合作上也會有很多方便。他表示，相信升部後環保部門一定會不負眾望。
事實上，早已有將環保總局升為環保部的呼聲，因此環保總局此次順利“升部”也在眾人預料當中。2003年，黃細花作為十屆全國人大代表，建議提高國家環保總局的地位。2007年，她于全國“兩會”期間正式提出建議：國家環保總局應改為國家環境保護部。如今，心願得償。
分分合合幾十載
達成心願的不僅僅是黃細花，還有諸多環境保護工作者，中華環境保護基金會理事長曲格平就是其中之一。曾擔任國家環保局局長、素有“中國環保之父”之稱的曲格平見證了中國環保事業的發展歷程。
曲格平回憶，中國的環保事業是在周恩來總理的重視之下開展起來的，我國現行的有關環保的方針、政策、基本思路，許多都是在那時提出的。從1970年到1974年四年多的時間裏，周總理對環境保護作了31次講話。
那個年代，大多數國人都對周總理提出的環保問題感到生疏。他說，在許多西方國家，環境污染已經對人們的生活和健康造成了很大的危害，激起了社會公憤，經濟發展也受到很大影響。環境污染問題對我們中國來說雖然還是個新課題，但如果我們不注意，一旦工業發展起來，也可能會出現同樣的問題。
如今，周總理的預言變成了現實。
1973年8月，國務院召開的第一次全國環境保護會議被認為是中國環保事業的開始。在曲格平看來，這次會議“使大家從模糊的認識中猛醒過來。它的功績，不僅在於它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國人、特別是各級領導對環保問題的重視。”在這種認識的基礎上，我國制定了一個環境保護工作規劃，設立了環境保護工作機構，其名稱叫國務院環境保護領導小組辦公室。從此環境保護被列入了議事議程。
此間，為了加強環境保護的國際合作與交流，1973年國務院環境保護領導小組辦公室以中華人民共和國政府的名義，加入了聯合國環境規劃署，是聯合國環境規劃理事會58個理事國之一。
其實，早在1982年的機構改革中，就提出了建立環保部的設想，可惜當時環保問題遠未成為全社會共識，最終未被採納。當年5月4日，由國家城市建設總局、國家建築工程總局、國家測繪總局和國家基本建設委員會的部分機構，與國務院環境保護領導小組辦公室合併，成立城鄉建設環境保護部。
1988年城鄉建設環境保護部撤銷，改為建設部。環境保護部門分出成立國家環境保護局，升格為國家直屬局。10年之後，成立環保部的呼聲已經甚高，但因為當時機構改革的主旋律是削減過多的國務院組成部門，因此，1998年環保局僅僅是升格成了國家環保總局。
環保為發展讓路
國家環保局的升格，沒有從根本上改變其弱勢狀態。
1998年，國家環保總局第一次開始嘗試建立符合新時代要求的環境保護政策體系。很多當時的官員回憶說，他們面臨的最艱難格局是，如何在部委分割明顯的環境保護領域內樹立起環保總局的執法必要性和執法嚴肅性。
專家認為，環保新政實施困難重重原因之一就是，環保系統採取的是分散式而非垂直式的管理機制，地方環保部門在資金約束和人事受困下，無法對地方主管和企業損壞環境的行為採取有效的監管阻止。
更大的阻力則是意識的分歧。“先發展後環保”還是“環保前行發展後置”成為最大分歧。在後來逐漸成形的環保基礎政策導向中，這個分歧被最終弱化為“邊發展邊環保”。即便如此，在實際工作中很難真正實現。多位當時的環保官員回憶說：“如果沒有顯性的制度安排，環境保護不可避免會被放置於經濟發展之後。”而這幾乎是過去10年來環保總局執法環節中的一致困境。
中國自1979年開始，先後頒布實施了近50部環境保護法律法規、數百項各類國家和地方性環境標準，立法速度之快世界少見。然而，環保法規體系的建立並沒有對環境保護工作產生顯著的促進作用，中國的環境污染不斷加劇，生態狀況持續惡化，資源遭到嚴重破壞。究其原因，在很大程度上是因為這些法律沒有得到有效執行。
北京公眾與環境研究中心主任馬軍認為，中國的環境執法虛弱，是與發展觀念密切相關的。長期以來發展優先仍然是主導戰略，反映到實際工作中就是環境保護處處給經濟發展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。
曲格平介紹，《環境影響評價法》在審查時曾一度中斷。《環境影響評價法》規定，任何規劃和建設項目在開工前，必須經過環境影響評價，並報環保機構審批，否則，環保機構將責令停工和處以罰款。
在曲格平看來，這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律，在草案審議階段遭到了多方的反對，險遭夭折。其遭遇反對的原因也無非是部門利益的衝突。
風暴之後未見晴天
最終，《環境影響評價法》于2003年9月1日開始實施，它後來成為環保工作的一把利劍。環保總局開始逐步告別弱勢影子，試圖用更多的技術性手段來解決環保問題。
2005年年初，環保總局首次大規模對外公佈了觸犯這部法律的30個違法開工項目。這分佈在13個省市的30個違法開工項目，總投資達1179.4億元，其中火電項目20個、水電項目3個、輸電項目3個，其餘為石化、造紙、公路、堤防等項目。社會各界對此反響強烈，因此給環保總局的行動起名為“環保風暴”。
這30個項目都屬於未批先建的違法工程。環保總局對其並沒有“一棍子打死”，而是責令其進行有效的整改，整改之後這些項目完全可以繼續建設下去。但是矛盾仍然出現了。
有22個違法項目已按規定停止了工程建設。可是，人們注意到，包括名列違法名單前三名的、與環保總局同級單位的三峽總公司投建的3個項目在內的8個項目，沒有執行停建的規定。環保總局面臨的壓力陡然加大。緊接著，環保總局對三峽總公司發出了行政處罰事先告知書和限期改正通知書，最終後者被處以60萬元的罰款。
接下來兩年，每年年初，環保總局都要刮一場“環保風暴”。然而，勢頭猛烈的風暴背後卻飽含國家環保總局官員的辛酸：“非但企業不執行環保法律，甚至一些地方政府、地方環保局也在袒護企業。”
2007年伊始，環保總局掀起了一場更猛烈的“環保風暴”：首次啟動了“區域限批”政策來遏制高污染高耗能產業的迅速擴張趨勢。這是環保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。
在這一次“環保風暴”中，多家高污染行業受到環保總局嚴厲處分。一時間，“環保總局正在成為明星部委”的說法開始出現。也就在這時，國家環保總局副局長潘岳對外宣稱：“風暴式執法已經走進困局，環保總局能夠動用的所有技術手段都已經用完。”
潘岳表示，“環保風暴”是一場漫長而艱辛的拉鋸戰。每一次，“風暴”都未能如願變成常規性制度固定下來；每一次，“風暴”能改變的都遠遠不如人們期待的多。
而有觀察家對“環保風暴”作出如是分析：過去數年環保總局從“環評風暴”到“區域限批”，無不是唱獨角戲。加上地方政府明裏暗裏抵制，更使環保總局孤掌難鳴。
在“環保風暴”之後，環保總局尋找新的出路：制度建設。然而制度建設比“風暴”更加艱辛。潘岳說：在不同部門、地方和行業的利益衝突之間，在人們過高的期望和可能不那麼完美的結果之間，亦有夭折的可能。
2007年的下半年，國家環保總局開始探索激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制，並出臺多項政策——在後來被定為環保綠色政策體系的多個細則文件中，該局與銀監會確定針對污染行業的信貸限制、聯合證監會對污染行業實施上市和再融資限制以及聯合保監會出臺綠色保險制度等。
在這個環節中，一個突出的技術特徵開始出現，環保總局已經開始跳出部委執法單一性的困境，而是試圖將環保工作更多地與其他部委許可權進行交織，已經初步體現出“大環保”的思路。
“大環保”還有多遠
從1973年我國環保事業開始至今，歷經35年，環保總局終於“升部”。然而，對於距離“大環保”理念到底有多遠，不少人仍然抱有審慎的態度。
北京公眾與環境研究中心主任馬軍坦言，僅僅換一個名字還是不夠的。因為如果不能在資源、人力以及執法許可權等方面加強，也只能是“換湯不換藥”。在美國和歐洲這些地區，法律賦予環境監管者強大的獨立執法能力，這也是中國的環保部門目前難以企及的。
“兩會”期間，不少代表認為，把“局”改成“部”，雖然只有一字之差，但在決策體系內可施展的空間大不一樣，其權力也會比從前大。
全國人大代表、廣東省環保局副局長陳敏說：“以往，環保總局在國務院召開的一些會議上，它僅僅只是列席旁聽的角色，不能發言，不能較大程度地發表決策意見。而設立環境保護部後，職能範圍就能得到擴展，特別是在重大戰略決策方面，有投票表決的權力。”
全國人大代表、華南理工大學工商管理學院副院長沙振權表示，環境保護部的設立改變了沿襲按照行政區劃分的方式，可對全國的環境保護實施統一的監督管理。“地方保護主義干擾正常的環保執法”的現象將有徹底顛覆的可能。
同時沙振權提出：“雖然參與決策的地位提高了，還要看執法、監督能力是否有改善。相比整合機構的預盼，現在很多人可能更看重成立‘環境保護部’後，環保執法能力能否提高。“
“地方政府的環境保護職能，一般分散在環保、水利、交通、國土、公安等多個部門，地方環境保護部門難以實施統一監督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區界線的限制。這是制約環保執法力度的另一難題。”黃細花說，“希望新的環境保護部門能加強環境立法、健全懲罰機制、加大環保司法執法力度、提高環保監測水準、改革政府幹部政績考核。”
據了解，國家環保總局加上下屬的事業單位，也只有2600多人，其中總局機關更是只有200多人。相比較而言，美國環保局雖然名義上僅僅是一個局，但卻擁有1.8萬多人，以及每年上百億美元的預算。而德國聯邦環境部僅在波恩總部的人數，就達到了830多人。
環保總局多位官員表示，隨著宏觀經濟運行的持續向好，環境事件也進入了高發期，該局人力上一直吃緊。此次升格成功後，預計將會增加部分編制，使之執法能力擴大化。
然而，組建環保部的具體方案還未公佈，各方對其也只是進行猜測。距離真正的“大環保”格局還有多遠，我們拭目以待；此次改革能在多大程度上解決中國的環境問題，則舉世矚目。 |
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