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關於儘快修改我國《環境保護法》的議案

發佈時間:2007-03-13 11:31:09　　　　文章來源:人民網

　　案據：

　　儘快修改《環境保護法》勢在必行。現行《環境保護法》是1989年在原《環境保護法（試行）》的基礎上修改制定的，至今已經18年。18年以來，從實施《環境保護法》的大背景上看，至少發生了四大方面的變化：1、我國的政治、經濟形勢發生了重大轉變；2、立法環境和法律體系有了巨大進步，特別是先後制定20余部單項環境與資源保護法律，可以說我國的環境與資源保護法律體系已初步建立；3、經濟持續高速增長，取得了舉世矚目的輝煌成就，但同時也帶來了資源浪費、環境污染和生態破壞的嚴峻形勢；4、國家對於環保與發展的關係問題有了清醒認識，逐步形成了“可持續發展”的科學發展觀，並上升為國家意志。但是我國的環境保護法實施了17年卻未修改，過已經嚴重落後於時代的發展和形勢的要求，體現屬嚴重的不適應性：首先，《環境保護法》是基於中國實行的有計劃的商品經濟體制的基本思路而制定的，而現在則是實行社會主義的市場經濟體制，所有制形式也發生了重大的改變。其次，作為環境保護的基本法，現行《環境保護法》是由全國人大常務委員會審議的形式通過的，這說明該法在眾多的單項環境與資源保護法律面前並不是國家的基本法。再次，《環境保護法》的主要條文業已被後來制定的新法所重申或者修改：在環境污染方面，單項污染防治立法的規定更有針對性、更為具體；在自然（生態）環境方面，保護性規範要麼存在著大量空白、要麼還不如自然資源立法的有關規定。第四，現行環境保護法目標定位偏低，沒有體現可持續發展的思想內涵；第五，對於公民參與，法律只原則性規定了公眾享有檢舉權、控告權等，而環境知情權、環境請求權、公眾監督權、公益訴訟權等卻沒有得到體現；第六，環境保護法中缺乏對行政管理者的法律責任。由於缺少對行政管理部門管理者不履行其職責規定應承擔的法律責任的規定，使得一遇到經濟發展與環境保護衝突，往往是環保讓位於發展。

　　在上述背景下，修改《環境保護法》理應成為完善我國環境與資源保護法律體系的當務之急。《環境保護法》修改成功的關鍵，首先應當將該法與其他單項環境與資源保護法律在法律效力與法律內容上予以區分，將其在性質上定位於國家基本法之上，並將修法的重點定位於確立各級政府的環境與資源保護責任之上，以為單項環境與資源保護法律的施行奠定基礎。

　　現行《環境保護法》存在一些主要制度性缺陷。一是立法定位上的缺陷。根據《憲法》和《立法法》的規定，我國法律分為基本法和一般法。基本法由全國人大全體會議制定，內容涉及國家和社會生活某一方面最基本的問題，如《教育法》、《國防法》等就是我國教育、國防事業的基本法。基本法以外的是一般法，由人大常委會制定。基本法的效力高於一般法，對一般法具有指導、協調和統一的功能。《環境保護法》內容涉及環境、資源、生態等各方面，從立法初衷來看理應是一部環境基本法，但它卻不是由人大全會制定的，而是由人大常委會制定的，出現了立法上的錯位。

　　二是政策定位不適應當前社會經濟發展的格局。環境保護法政策定位的關鍵是：環境優先還是發展優先？早在1987年在斯德哥爾摩召開的世界環境大會上，就提出了可持續發展觀。目前，大多數國家選擇環境優先的戰略。但是由於《環保法》1989年制定時，我國還是處於以計劃經濟為主逐步向市場經濟轉變的經濟體制，生產力不發達，生產比較落後，從社會經濟發展的大局出發，環境保護還是讓位於“以經濟建設為中心”，最終形成了“發展優先”的政策格局。經過十多年的經濟發展，我國的國民經濟有了巨大發展，社會生產力明顯提高，資源、環境的壓力已成為經濟發展的主要“瓶頸”，現行的《環境保護法》已明顯不適應社會發展的要求，無法滿足環境保護的需要。三是職責定位上的缺陷。我國《環境保護法》將環保職責定位在政府環保主管部門身上，而沒有定位在各級政府身上。這就減輕了各級政府的責任，削弱了環境執法力度，也為政府的隨意決策留下了隱患。歐美等發達國家都將各級政府列為本區域環境保護第一責任人，這就迫使各級政府首長必須從國家、人類環境與發展的大局和長遠利益出發，慎重決策，統籌安排，協調好各方面的關係，切實把環境保護落到實處。四是缺乏完備的環境權制度。環境權指公民享有在適宜環境中生活的權利。環境權不同於傳統意義上的民事權利，它是一種公益性的權利、社會權利。環境權包括三方面內容：公眾的環境知情權、環境決策參與權和公益訴訟權。我國的《環境保護法》卻未設立環境權制度。五是缺乏公益訴訟制度。我國《環境保護法》設置的司法救濟程式是傳統的民事訴訟和行政訴訟程式，這些程式要求原告必須是與案件有利害關係的被侵權人。與一般民事侵權不同，環境侵權具有廣泛性、長期性、隱蔽性、複雜性等特點，而受害者往往是普通公民——分散的弱勢群體，單槍匹馬無力提起環境侵權訴訟。為解決這一矛盾，發達國家便設立了公益訴訟制度，如美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》規定：任何個人、公民或公眾團體都可以在法院對污染者提起要求其遵守環境法的訴訟，而不問違法者是個人、公司、聯邦或州政府機關及其企業，甚至於美國政府。

　　綜上，基於修改《環境保護法》的必要性和重要性，特提請全國人民代表大會及其常務委員會能將“儘快修改我國《環境保護法》”列入議事日程。

　　修改建議：

　　修訂《環境保護法》應以高起點堅持大環境理念，堅持科學的發展觀，實行可持續發展戰略，正確處理發展經濟與保護環境的關係，環境保護與資源利用、生態平衡統籌考慮，國內法與國際法相協調，借鑒發達國家環境立法的成功經驗，將《環境保護法》修改成為保障環境基本國策貫徹實施、協調單項環境法與其他法律關係的環境基本法。

　　首先，在立法定位上，將《環境保護法》提升為基本法，強化體現國家意志。20年來，我國先後出臺了《大氣污染防治法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》等20余部環境、資源、生態保護方面的單項立法，唯獨缺少一部體現國家環保基本方針政策的環境基本法。因此，建議將修訂後的《環境保護法》提升為基本法，交由全國人大全體會議審議通過。作為環境基本法，側重於確立國家環境保護的大政方針，明確環境與發展的關係，明確各級政府的環保職責，確定環境侵權歸責原則等涉及整個環保領域的共性問題。

　　其次，在政策定位上，要確立環境優先或經濟發展與環境保護並重的基本原則（可以分區域對待），至少不能再以“經濟發展優先”來定位。沒有環境優先就等於沒有環保法——這是《環境保護法》實施以來的根本教訓。因此，必須要確立環境優先或並重的原則。經過十多年高速、持續發展，我國已經告別短缺經濟，多數行業生產能力過剩，因此，目前是調整產業結構、淘汰落後工藝設備、提高環保水準的大好時機。我國應實行更嚴格的排污許可制度，加大排污者的違法成本，用法律手段強制那些環保不達標的企業關停並轉，促進技術和產品的換代升級。推行資源綜合利用，推行清潔生產，發展迴圈經濟。

　　再次，在職責定位上，確立政府為環境第一責任人，推行問責制，徹底解決地方政府短期利益、局部利益為先的弊端。我國應借鑒發達國家的立法經驗，在《環境保護法》中明確規定：保護環境是國家、政府、每個公民、企業、社團的共同責任，但首先是政府的責任。各級政府首長是本區域內環境保護的第一責任人。把環境保護作為每年考核政府官員的重要內容，並且由同級人大和選民來考核評價。

　　第四，建立公眾環境權制度。《環境保護法》應建立和完善公眾環境權制度。為保證公眾環境權的實現，《環境保護法》應設立環境資訊公佈公開制度、環境決策程式制度、公眾參與環境決策制度。應設立對舉報環境污染的獎勵制度，鼓勵公民、社團積極舉報環境違法者。應賦予新聞媒體廣泛的監督權，不論是誰，只要有環境違法行為，媒體都可以隨時暴光。

　　第五，建立公益訴訟制度。為了有效保護受害人尤其是弱勢群體的合法權益，《環境保護法》應明確規定：任何個人、企業、機關、社團都有權對環境違法行為提起訴訟。為防止人們怠于行使公益訴訟權，法律應明確檢察機關有責任提起環境違法的公益訴訟，包括以原告身份提起行政訴訟。為保證環境侵權訴訟公平合理，《環境保護法》應設置有利於公眾（受害人）的規則，如賦予原告調查權、舉證責任轉移、因果關係推定、訴訟費用分擔等。

　　第六，追究污染環境的刑事責任

　　對於污染環境、破壞生態的企業，要追究企業法人和實際責任人的刑事責任，對於自然人污染環境、破壞生態的行為，要追究具有民事行為能力的自然人的刑事責任。例如，高空拋物就可以追究環境污染和危害公共安全兩大刑責，造成人身傷害的，還要追究人身傷害的刑責。

　　在具體的修改工作過程中，還要提請注意以下問題：

　　第一，要在當前利益多元化的格局中確立正確的價值導向，以維護公眾利益、社會整體利益和保障未來發展為基本導向。當前中央要可持續發展觀、地方要政績、部門要執法權威部門利益、企業要經濟效益、老百姓要環保與健康，利益與價值取向日益多元化，修改《環保法》，中央、地方、環保部門、企業、公眾等代表著不同利益，體現了不同的價值取向。因此，在修改環保法的進程中，要增強弱勢群體——社會公眾的利益表達能力，推動利益博弈的進一步深入，使代表宏觀與微觀、長期與短期、經濟與環保利益的各方在協商、溝通上更加充分，提高立法品質。

　　第二，要防止環保部門和專家閉門造車。長期以來，行政立法往往由行政機關自己起草、自己制定、自己執行，表現在立法過程中，致使“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”決不是個別現象。在地方環保部門的工作“受制于地方政府”、環保部門的“統一監督管理”的職能不強的情況下，在修改環保法的過程中，環保部門必然要求“擴權”。而如何擴權，如何體現“權利與義務對等”？沒有公眾的“發言權”，沒有各方利益的博弈，僅靠環保部門和專家修改出臺的環保法，留給我們“合理懷疑”的空間太大。

　　第三，要借鑒成功經驗。2005年的《物權法（草案）》，2006年的《勞動合同法（草案）》，有關部門向社會廣泛徵求意見，2005年，《個人所得稅法》修訂草案召開立法聽證會。這些形式，為利益博弈提供了一個很好的平臺，使各個利益群體積極參與，推動了立法過程中對各方利益的平衡，既防止“偏聽偏信”，又防止“矯枉過正”，值得環保法在修改過程中效倣。