——在全省環境監督執法工作會議上的講話
省環保局副局長 陳光榮
（2005年4月7日）
剛才子葵同志已就我省環境監督執法工作情況進行了總結，並對如何加強建設項目的環境監督管理，建立污染源長效監督管理機制進行了部署。下面，我想就加大現場監督檢查和執法力度，打擊環境違法行為談幾點想法。
一、我省環境執法面臨的挑戰和機遇
（一）環保工作的形勢
歸納這幾年我省環保工作的形勢，可以用三個“前所未有”來形容：第一個是各級黨委、政府對環保工作的重視程度前所未有，第二個是各地環保工作力度前所未有，第三個是環境品質狀況嚴峻的形勢前所未有。
一是重視程度前所未有。這幾年，各級黨委、政府對環保工作非常重視，省委、省政府為環保工作開了不少的會議，下達了不少的文件，作了不少工作部署，尤其是連續推出了珠江綜合整治、政府環保工程和十大民心工程之一的“治污保潔工程”，開展了珠三角環境保護規劃和全省的環境保護規劃。日前，全省環保規劃成果彙報會召開，中共中央政治局委員、廣東省委書記張德江，省長黃華華以及省人大主任黃麗滿、省政協主席陳紹基等都出席了會議。可以說，各級政府對環保工作的重視是前所未有的，重視程度用“環保工作的春天”來形容也不為過。
二是環保工作力度前所未有，這也包括執法力度。我省環保投資連續三年都超過了GDP的2.5％，2004年為2.57％。生活污水處理能力建設每年以100萬噸/日的速度在增長，2004年底達到519萬噸/日，在全國排第一，而且遠遠超過了山東、江蘇、浙江等省份。我們的環保工作，包括環保執法、審批、收費等，力度都是前所未有的。
三是形勢嚴峻程度前所未有。省政府將於4月19日在廣州舉行新聞發佈會，主要是介紹2004年全省環境品質狀況和今後環保工作的重點。2003年我省水環境品質有所改善，10條河流水質出現不同程度的好轉，但空氣品質有所下降；2004年，水和大氣環境品質雙下降，形勢相當嚴峻。在環保規劃會議上，省領導就提到三點“不適應”，其中兩點跟環保有關，一是對廣東空氣環境不適應，不呼吸人會死，呼吸就降低了生活品質；二是對水環境不適應，提到四個“皆”：“有水皆渾，有水皆黑，有水皆臭，有水皆毒”。空前嚴峻的形勢與當前全省經濟新一輪發展潮有關，2004年我省兩翼經濟發展速度首次超過珠三角，全省經濟發展很快， GDP以每年兩千多億的速度增加，能耗物耗很大，排污總量繼續增加，對環境壓力也增大。
（二）環境執法的形勢
當前環境執法的形勢可以總結為三點：一是壓力大，二是能力差，三是機遇好。可以說，機遇與挑戰並存。
1、執法壓力大
一是污染反彈形勢依然嚴峻。儘管近年來開展了多次專項行動，加大了執法和監督力度，取得了好的成果。但是邊整頓邊反彈的現象比較普遍，“十五小”和“新五小”年年清理、年年反彈，有些地方關閉不徹底，仍有死灰複燃。會議前一個星期，我們對清遠、廣州從化進行了暗地檢查，拍了照片，發現存在的一些“十五小”污染情況簡直觸目驚心：通天爐焚燒電子垃圾、冶煉，整個天空煙霧籠罩，兩邊山體樹木枯死。從化有三家這樣的工廠，清遠陽山縣也有一些。還有清遠龍塘、石角，過去一直是廢舊電子電器污染的黑點，雖然清遠市作了大量工作，但是污染狀況仍然沒有根本改觀，問題沒有最終解決，總是有群眾投訴。這次我們將直接給廣州、清遠市政府去函，要求一個月內限期拆除。不然，我們將根據廣東省紀委、監察廳關於對違反環保法律法規行為責任人的規定，進行責任追究。二是結構性、區域性污染沒有根本改變。一些地方的造紙、化工、冶煉、製革、電鍍、印染、水泥等重污染行業仍然污染嚴重。四會電鍍園、揭陽電鍍城等問題較為突出，尤其是揭陽電鍍城，治理設備非常簡陋，幾百米之外就是飲用水源地，偷排現象時有發生，這個問題長期得不到解決，希望引起各地重視。三是城市環境污染問題依然突出。2004年12月我局組織對全省61家污水處理廠進行了全面徹底的摸底調查。現場檢查和抽樣監測分析的結果觸目驚心：除佛山市鎮安污水廠外，其他均存在不同程度超標。收取污水處理費，污水經處理後卻不能達標排放，導致污水處理廠成為集中排污單位。對城市污水處理廠的環境監管必須進一步加強，這也是今年要重點抓的問題之一。另外，農村環境污染嚴重，在今年中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤總書記提出要加強農村環境保護工作，我省也提出要把農村環保工作作為今年環保工作的重點。
以上所提到的這些問題反反復復出現，給執法部門造成很大的壓力，原因是多方面的，責任當然不都在環保部門，但是我們要高度重視，並且要想辦法協調各方去解決，這也是我們的職責所在。
2、執法能力差
雖然我省經濟較為發達，但我省環境執法隊伍能力建設嚴重滯後，尤其是在基層。珠三角地區情況稍微好些，東西兩翼、北部山區問題仍然很多，能力建設比較差。我們調研時發現，基層環保局和監察機構很苦，存在人員、經費、工具如設備、車輛等都不具備的“三無”單位。面臨著當前如此繁重的執法任務和嚴峻的執法形勢，我們的執法能力還遠不能適應工作需要。主要表現在：
（1）人員嚴重不足。據統計，15年前全省環境管理人員每億元GDP有2.4人，每億元工業產值有1.9人，而2003年分別僅為0.69人和0.34人，分別只有15年前的28.3％和17.7％，嚴重滯後於經濟發展的速度。目前全省環境監察人員僅有1700多人，面對全省10萬多個污染源（企業），執法人員嚴重不足，不能滿足日益繁重的現場執法工作的需要，制約了現場執法工作的開展。
（2）經費嚴重不足。除珠江三角洲地區部分市、縣（區）環境監察機構經費可以保證外，多數地級市監察機構年人均日常辦公經費達不到國家規定的第三類標準2萬元，大部分山區縣監察機構年人均辦公經費在0.5萬元以下，最低的甚至在0.05萬元以下，連工資都發不出，這根本無法保證行政執法費用，嚴重影響了環保執法活動。
（3）執法裝備不能適應需要。我省環境監察基礎建設薄弱，尤其是山區和粵東、粵西地區，其環境監察隊伍的交通工具、現場取證設備嚴重不足，現場執法能力和事故應急處理能力差。有些地級市環境監察支隊連一台執法專用車輛都不能保證，很多縣級環境監察大隊連最基本的執法工具都不具備。
人員、經費和執法裝備等能力不足是客觀存在的，但這只是問題的一方面，必須看到，我們隊伍本身也存在一定問題。主要表現在三“不”：一是“不能”。這跟各地存在的行政干擾，地方保護主義的阻力等外部干擾有關，但是，也跟我們自身素質不高，不懂法，到了現場不知怎麼執法有關係。自己隊伍本身的素質影響了我們的執法。二是“不願”。不作為的現象還是存在較多的。現在群眾法律意識很高，行政不作為、投訴不處理，就要申請行政復議。部分地區執法機構與地方企業甚至存在說不清道不明的關係，很讓人不解。為什麼環保部門不願執法？這裡也可以看出行政不作為的部分原因。三是“不敢”。由於這樣那樣的壓力，有些地方的執法部門，一年連一宗違法案件都不敢處罰。試問，如果這樣我們的執法機構有什麼作用呢？又如何樹立威信，建立權威呢？能力不足的情況是客觀存在的，但是我們也必須多從自身找一找原因和不足。
3、執法監督的機遇好
雖然我們存在種種困難和不足，壓力大，但我們環保執法也面臨著好的機遇。領導重視是非常重要的一方面，這裡我就不再做更多強調。一是連續多年開展了環保專項執法行動，對提高環保部門、執法部門的權威奠定了很好的基礎。通過環保執法，查處了一大批違法案件，解決了一批人民群眾關心的熱點難點環境問題，糾正了一批阻礙環保執法的土政策。對於土政策的清理，我們以治污保潔工程聯席會議辦公室的名義發文給各市，在市委、市政府的重視下，問題很快就得到了解決。應該說，通過這幾年的執法行動，為下一步環境保護執法奠定了很好的基礎。二是環境執法體制的完善，法規授予了環保部門一定的權力。以前有人說法律法規給環保部門的權力不硬、措施不狠，導致環保執法偏軟。這需要國家從立法上進行完善，地方立法也要作些努力。最近這種情況正在改善，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》已經將限期治理權下放給環保部門，《廣東省環境保護條例》、《固體廢物污染防治條例》中，授予了環保部門的限期整改權。同時，《固體廢物污染防治條例》也對環保部門進行查封、扣押作了明確規定，新的法律法規的實施更好地符合了環保執法工作的需要。連同2004年省紀委出臺的對違反環保法律法規行為責任人的行政責任追究辦法，為環保執法提供了法律法規方面的依據。三是開展綜合行政執法改革，省政府已經印發了《廣東省綜合行政執法試點方案》，把環保部門列入試點單位之一。就是要在本系統建立綜合執法機構，初步設想要做到三“合”。一是整合，將環保部門內的執法機構整合，如環境監理，固體廢物，水源保護，核輻射管理等，要將這些分散的執法權整合到一起。二是綜合，根據省政府方案，這是這次綜合執法機構改革的目標。三是聯合，初步打算將市以下環保執法部門實行垂直管理，減少地方政府的行政干擾。改革提供了好的機遇。同時，德江書記在環保規劃彙報會上曾明確指出，要理順環保執法管理體制，建立和完善環保機制。這為進一步加強環保機構建設，加強基層的環保執法能力建設，改善基層的環保執法環境將有很好作用。這些都為全省的環保監督執法提供了很好的機遇，今後要切實把握好這個機遇，進一步把環保執法工作推向前進。
二、加大監督執法力度，打擊環境違法行為
這裡我想講三個問題，一是執法工作總體思路，二是部署三項重要工作，三是建立和完善七項執法機制。
（一）總體思路
執法工作總體思路就是：貫穿一條主線，抓好三個環節，做到四個合法，通過五個一批，達到四個明顯。具體說明如下：
第一，貫穿依法行政這一條主線。作為執法單位，整個工作和每一個執法行動都要按照依法行政的要求來進行。
第二，抓好三個環節。一是立法，近年來加強了立法進程，目前我省已有8部地方環保法規，2部地方環保規章，另外還有一批人大通過的有關環保的決議。去年我省首次一年內通過兩部法規，一是固體廢物污染防治法條例，一是省環境保護條例。省人大關於珠三角實施環保規劃的決議也具有法律效用，可以說達到了三個。今年省人大計劃2部環保立法，一是跨界河流水質達標 管理條例，已送交省政府；另一個是省人大十屆三次會議期間，提出立法保護飲用水源的議案。從4月11日開始，省政府將發文開展飲用水源保護的立法調研工作。今年9月前必須制定出廣東省飲用水源保護的條例草案，並報省政府。在立法方面，我們將儘量做到有所創新，有所突破。二是學法。2004年是我省環保執法年，其中一項任務就是對全省環保執法人員進行一次環保法律法規的輪訓，本來要組織全省統一考試的，但由於人員太多，工作緊張，就沒有再舉行考試。據統計，全省執法人員共8000多人，去年輪訓7000多人，培訓力度很大，各市和部分縣也組織了相應的培訓。三是用法。立好法是基礎，學好法是前提，用好法是根本目的。執法單位就是要用好法，把環保法律法規規章規定等有關內容貫徹到具體執法工作中去。
第三，做到四個合法，就是指執法主體合法，行為合法，程式合法，形式合法。在有關培訓中都有講過，這裡就不再多說了。
第四，通過五個一批，就是查處一批典型的環境違法行為，糾正一批行政干擾環保執法的行為，清理一批違反環保法律法規的土政策，處分一批違反黨紀、政紀的責任人，解決一批群眾反映強烈的環境熱點難點問題。要通過五個一批，達到四個明顯。
第五，達到四個明顯。重大的環保違法行為明顯減少，環境執法部門的權威和全社會的環境意識明顯提高，執法效力、效果和規範性明顯增強，環境監督管理力度明顯加大。
（二）三項重要工作
一是繼續開展環保專項整治行動，嚴肅查處環境違法行為。2005年是專項行動的最後一年，也是鞏固三年成果、建立和完善長效機制，逐步創新環境監管體制的關鍵一年。根據中共中央紀委五次全會和廣東省紀委五次全會有關2005年黨風廉政建設和反腐敗工作的總體要求，將維護群眾權益打擊環境違法行為作為各級紀委的重要工作。我們也制訂印發並實施了《廣東省維護群眾權益打擊環境違法行為專項行動工作方案》。對於該項工作，領導要重視，責任要落實，措施要切實可行，將專項行動引向深入，達到預期的目標。我這裡強調一點，要抓好重點地區重點行業的整治工作。重點地區是珠三角，經濟比較發達，環境問題比較突出，群眾反映比較強烈；重點行業包括水泥、火電、造紙、電鍍、印染等。要注意重點查處違法建設、違法排污、污染飲用水源等突出問題；對於醫療廢物的非法利用，以前在吳川，現在轉移到了茂名化州，要大力查處；還有清遠的陽山、龍塘、石角，廣州從化的“十五小”、沖天爐焚燒電子垃圾，揭陽電鍍城，四會南江工業園，還有東莞的小煙筒，要抓好這些重點地區的環境整治工作。
二是按國家環保總局的要求，全面開展我省的排污申報和核定工作，摸清底數。要切實搞清情況，為建立污染源長效監管機制打好基礎。排污申報和核定工作要在我省定制的“排污費徵收管理系統軟體”的基礎上，按照“全面申報、準確核定、足額徵收”的原則，分門別類、突出重點、逐步建立污染源資訊動態管理檔案，促進排污費的全面、足額徵收。今年，重點要加強電力、水泥、造紙等重點行業的申報核定工作，並且要保證排污費總額增長20%以上。作為全國第一經濟大省，2004年我省共收排污費共7.4億，在全國排第三位，比江蘇、山西低，僅比浙江7億元稍高一點。根據測算，排污收費理應高於這個數字，如SO2排污費的徵收，2004年徵收1.57億，而環境統計SO2年排放為114萬噸，按0.4元/kg計，應該徵收5億元。今年7月，SO2排污費要提高到0.6元/kg，今年僅SO2的收費就應該有大幅提高。重點要加強SO2排污費的徵收，措施之一就是省環境監察總隊要將總裝機容量30萬千瓦以上電力企業的SO2排污量的核定權收回。要通過徵收排污費，督促企業加大治污力度，減少環境污染物排放。各地徵收排污費差距很大，如雲浮、潮州和清遠三市，GDP差不多，但是排污費的徵收，雲浮是潮州一倍以上，比清遠也要高出40%。各地環保部門要找清原因，做到足額、全面徵收排污費。
三是要加強隊伍建設。首先是提高業務素質。要加強業務學習和培訓、提高執法水準。省要加大對地方執法的指導力度，陸續編制一系列現場執法的指引，包括總論，建設項目，偷排，不正常運行治污設施等的查處。要通過召開小型的執法座談會、案件分析會、研討會，提高現場執法水準。其次要加強環境監察機構標準化建設。2004年，深圳在全省率先通過國家的環境監察機構標準化驗收。按總局的要求，東部今年60%機構要達到標準化要求。廣州（含番禹區）、珠海、汕頭、佛山（含順德、南海區）、韶關、東莞、中山、惠州、湛江等市、區的環境監察機構，作了大量工作，也已經符合標準，今年上半年要通過標準化驗收。到年底，要保證80%以上的地級以上市環境監察支隊和部分環境監察大隊通過驗收。再者要做到廉政執法。這方面群眾反映比較多，環保部門尤其是現場執法部門，擁有一定的權力，就有產生不廉潔的土壤。尤其是現場執法隊伍，一定要警鐘長鳴。
（三）建立和完善七項執法機制
2004年是環保執法年，我們把專項執法行動與完善內部監督、提高隊伍能力素質相結合。任務完成好的一個重要經驗就是不斷創新，在機制上解決問題。當前，要注意不能就環保論環保，就執法論執法，就治理論治理。要從機制、體制和制度入手，不斷創新和完善機制體制。去年，在追究環保違法責任人方面，廣州開創了先河，深圳緊追其後。深圳的聯合執法、整體執法的體制、多個市進行的違法行為曝光機制、佛山的據點監管制度，都很好。河源市在執法上也有創新，令我們眼界大開，在領導人說情之前，在處罰之前，及時把案情通報，以減少干擾。汕頭開展執法考核評議，搞得不錯。在機制創新方面，各地創造了很好的經驗，取得了好的效果。要結合各地實際情況，開動腦筋，開拓創新，進一步建立和完善各項執法機制、制度。
一是進一步完善環保系統內部的整體執法機制。部分地方環保人員不少，甚至有達到九十多的，一百多個的，超過省局，但是執法效果卻不怎麼樣。首先要把有關部門的執法權力集中到支隊來，一個拳頭打人。其次要上下聯動，形成合力，互相支援，共同打擊環保違法行為。再者重點地區的交叉環境執法，要組織專項執法隊伍，地區環保部門之間交叉檢查執法。系統內部要做到上下聯合，左右配合，加大違法行為查處力度。
二是建立與其他部門聯合執法的機制。單靠環保部門做不來的，做不好的，要巧借力去完成執法任務。要聯合公安、安檢、工商等等。深圳聯合安監、湛江聯合海洋部門，都取得了好的效果。要做到既“鬥爭”又聯合，建立聯合執法機制。
三是完善環保違法案件的移送機制。去年，15個市已建立了該機制，2004年共430多宗案件；有的地方還沒有建立機制，有的還沒有用好這個機制。對無牌無證違法企業，環保部門不要單獨去查。要移送工商部門；對落後生產力，淘汰設備的企業，要移送經貿部門。移送工作要注意三點：對與環保有關的，但主要職能不在環保部門的，要分別移送到其他部門；移送到司法部門，刑法中對污染環境破壞生態的要追究刑事責任，我省還沒有先例，要抓典型，對構成違法犯罪的要及時移送司法機關；要移送黨紀政紀部門和監察機關，去年省頒布了違反環保法律法規黨紀政紀責任追究暫行辦法，要嚴格按照辦法，對違反環保法律法規行為的，要追究當事人行政責任。要重點抓好對去年10個督辦件的處理，對還未落實的，要抓緊督促落實；對重點反映的環保污染事件，要重點抓。抓典型要從這開始。環保局不能缺位，要做到該到的時候到，該在的時候在，該彙報的時候要及時向領導彙報。對重點問題，不下力氣，就過不了關。地方環保部門要抓緊這項工作。
四是要建立和完善人大代表和社會監督、新聞監督與環保系統內部監督相結合的監督機制。2004年曝光了447個案件，效果比較好。去年環保責任制考核，檢查組直接去了茂名實發皮革廠，污水直流，省電視臺立即曝光，促進了問題的及時解決。內部監督第一要做好行政復議，隨著社會法律意識的提高，環保行政復議數量逐步增多，如深圳西部通道的上訴案等。第二要根據廣東省環境保護條例，對下面不能處理、不願處理的案件，省可以直接查處。一方面，省局要加強與下級環保部門的溝通，另一方面，地方環保部門要自我反思，對有些長期得不到解決的案件、省領導重點批示的、國家總局轉來的，省要直接查處。
五是建立對環保違法行為的多罰和重罰機制。“違法成本低，守法成本高”，一個企業違法，影響所有同類企業。要實施對違法企業的重罰，首先當然要完善有關法規。當前，就是要用好用足已有的法律法規，深圳市做的很好，對於偷排污染的，就按最高金額10萬元進行處罰。要多形式處罰，除了罰款，還要大膽使用限期整改、查封、扣押等；尤其對於危險廢物，要用好沒收、扣押查封等處罰。要注意加強與法院的溝通，做到及時處罰。
六是建立有獎舉報機制。有條件地區要推行有獎舉報制度，廣州對排黑煙的汽車、深圳對偷排企業的有獎舉報收到了好的效果。對大量普遍存在的違法行為，必須要公眾參與、要發動群眾，省裏也將從多方面積極支援。對危險廢物的非法經營，我們將在全省範圍開展有獎舉報，對將危險廢物交給無處理資格的企業，要進行嚴格處罰。
七是建立和完善技術單位對執法部門的技術支撐機制。執法部門沒有採樣權，不能對污染採樣監測取證。技術支撐單位包括監測機構等一定要發揮好技術支援作用，形成技術部門對執法單位的強力配合，更好地開展執法工作。
同志們，2005年是“十五”計劃和“十一五”計劃承前啟後的關鍵一年，當前我們環境執法工作既面臨嚴峻的挑戰，同時也迎來難得的機遇，我們要統一思想，堅定信心，以黨的先進性教育為契機，加大力度打擊環境違法行為，強化環境監督執法工作，把環境執法工作推上一個新臺階。
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