廣東環境保護公眾網

吳曉青：全面實施環境技術管理工程，加快實現歷史性轉變

發佈時間:2007-04-13 10:02:00　　　　文章來源:國家環保總局

　　編者按：本文在分析當前我國的環境形勢、環境技術管理現狀和存在問題，以及國外環境技術管理經驗的基礎上，提出了加強環境技術管理工程實施的指導思想、目標和主要任務。

　　溫家寶總理在第六次全國環保大會上提出，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現三個轉變。其中一個重要轉變就是，環保工作必須儘快實現從主要用行政辦法保護環境轉變到綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。2006年，國家環保總局召開了全國環保科技大會，也明確提出要全面實施環境科技創新建設三大工程(其中之一為環境技術管理體系建設工程)。可以看出，我國的環保戰略已經發生了重大變化，技術手段已上升為與法律、經濟、行政手段同等的地位，全面依靠科技創新和技術進步已經成為新時期環保工作的基本方針之一。

　　一、實現歷史性轉變必須加強環境技術管理

　　(一)當前的環境形勢和強化環境技術管理的意義

　　當前我國的環境形勢十分嚴峻。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，已在我國20多年裏集中出現，呈現結構型、複合型、壓縮型特點。為了有效控制環境污染，國家提出要落實科學發展觀，加強環境保護工作，並提出了具體目標，即到2010年，重點地區和城市的環境品質得到改善，生態環境惡化趨勢基本遏制，到2020年，環境品質和生態狀況明顯改善。“十一五”期間，我國要在國內生產總值整體水準繼續保持在7.5％的同時，力爭使主要污染物的排放總量要比“十五”期間的排污總量減少10％的目標。這是一項約束性指標，是難度很大但又必須實現的指標。固定資產投資增長過快，經濟發展總量增加，與此同時還要求污染物排放總量減少10％，環境保護工作受到兩種壓力的夾擊。

　　環保的出路在哪？答案是要儘快實現三個轉變。而實現從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，關鍵是要強化環境技術手段。環境技術(或稱“環境污染防治技術”，包括清潔生產技術、污染控制技術和綜合利用技術)是污染防治的基礎，也是環境管理和監督執法的重要手段和措施。要牢固確立“科技興環保”的戰略，遵循客觀規律，用科學技術破解經濟發展和環境污染的矛盾，真正做到經濟發展和環境保護的同步推進，實現以保護環境優化經濟增長的目標。

　　(二)我國環境技術管理現狀和存在問題

　　環境技術管理是指國家為保障環境保護目標，以指導社會生產採用先進技術，防治環境污染和保護生態環境，引導環境技術發展為目的，配合環境管理而進行的技術監督與管理活動的總稱，是環境管理體系的重要組成部分。該體系主要包括為環境污染防治的各環節提供系統技術支援和保障相配套的技術政策、最佳可行技術導則和工程技術規範，以及相應的技術篩選與評估、示範與推廣工作體系。

　　我國環境保護事業經過30多年的發展，目前已經建立起相對完善的環境管理政策、法規體系、環境標準體系，實施了一系列環境管理制度。而環境管理政策、法規和制度的有效實施，均需要環境保護技術作為支撐。相對行政管理制度，我國環境技術管理相對薄弱。已經開展的主要工作是:最佳實用技術的篩選和發佈；污染控制工程管理運營資質認證；工程示範；環保產品認證和少量技術政策、技術規範的編制等工作。

　　雖然通過上述工作的開展，在環境管理中發揮了重要作用，推動了環保事業的發展，但是環境技術管理工作尚未形成完整的、科學的、系統的環境技術管理體系。環境技術管理仍處於分散、無序和相對落後的狀態，遠遠不能滿足不斷提高的環境管理、科技進步和產業發展的要求。具體表現在:

　　第一、排放標準的制訂缺乏系統的技術支撐。

　　污染物排放控制標準是執法監督的依據，也是改善環境品質的重要措施與管理手段。但長期以來我國排放標準的制訂工作由於時間緊，標準編制的經費和人員有限，難以對污染控制技術做全面和深入的論證，標準制訂缺乏前期對控制技術系統科學的評估，常常是依靠標準編制組少數專業人員進行判斷，科學性和技術可行性參差不齊，難以保證所編制的排放標準達到污染控制要求和技術可行的統一。從而影響了排放標準的科學性和嚴肅性，進而影響了對污染源控制的有效性，影響了排放標準的權威性。

　　另外，由於沒有建立污染控制技術的常規評估機制，排放標準的制訂進度緩慢，為實施達標排放的配套技術政策和管理標準、技術指南、規範不完善，造成環境管理目標難以實施。一方面，治污企業找不到有效的最佳環保技術；另一方面，各類劣質環保技術和產品充斥市場，使企業無所適從。而各級環保部門在環境管理和環保設施建設的決策和監督執法中又缺乏技術依據，難以實現科學管理，管理不到位。

　　第二、企業的污染治理缺乏技術指導。

　　污染治理技術及工藝的選擇不同於一般技術，企業一般不會選“最好”，只選“夠用”就行。另外，由於政府缺乏對技術選擇的指導和要求，加上環境工程設計單位技術能力良莠不齊，對污染控制技術的選擇各顯神通，隨意性大，致使能否穩定達標，在設計時也心中無數，造成企業雖然建有污染治理設施，但運轉不起或企業達標困難等現象。很多污染源污染控制效果不佳、不達標的原因就是技術路線選擇錯誤引起的，嚴重浪費了寶貴的財力和時間，挫傷了企業治理污染的積極性。關鍵原因是，環保部門長期以來重視法規、標準等規定性要求，卻缺乏對達到要求所需技術途徑的指導，在科學行政、服務企業方面存在差距。

　　第三、治理工程建設缺乏有效的監督管理。

　　目前政府的環境管理仍停留在粗放型的行政管理層面，沒有深入到環境污染防治技術管理和工程設施建設、運營監管的層次，使許多環境管理政策和措施失靈。

　　一方面，企業在實施環境保護治理工程的過程中，環保部門“重結果、輕過程”，“重事前審批、輕事後監督”，對污染防治設施的管理主要限于初期的環評和工程建成後的檢測驗收等有限措施，缺乏保障工程設施持續、穩定達標的技術支援和過程式控制制，缺乏相關的工程技術規範；另一方面，環保產品的品質無人監管，設計單位和企業都願意選用廉價的環保產品，至於能否長期穩定運行，是環保部門的事，往往造成污染治理設施無法達標運行，或運行短時間就陷入開開停停的狀態，亦即環保部門來人檢查時就運行，環保部門的檢查人員一走就停運的狀態。

　　第四、未來的非常規污染物缺乏技術儲備。

　　目前，我國對污染源的控制基本上還處在常規污染物控制階段，與實際環境污染現狀和必須採取的控制措施還有很大差距。由於我國環境具有結構性、複合性和壓縮性污染的特點，必須採取有效的技術措施控制有毒污染物的排放、溫室氣體的排放等。但就全國而言，還缺乏足夠的技術產品儲備，導致環保部門遲遲下不了決心，要求企業對有毒污染物排放進行控制，其結果造成了環境品質狀況改善不能令人滿意。

　　目前，我國環保系統在環保技術開發、示範和產業化過程中，由於沒有經費保障和投入已經逐漸失去話語權。在新技術轉化、示範、推廣等工作中基本沒有相應的機制和體系，各級科研院所較少組織環境技術開發、新技術驗證、示範和推廣。各級產業協會、學會在環境技術創新，協調行業發展等方面能力明顯不足，沒有發揮行業組織、學術團體的應有作用等。

　　(三)加強環境技術管理體系建設的重要性

　　上述環境技術管理方面問題的存在，主要原因是，多年來我國環境管理中對技術管理未能引起足夠的重視，各級環保部門的環境監督管理大都停留在行政管理層面。近10年來，我國環境污染治理投入不斷增加，污染治理工程高速上馬，對遏制污染擴大起到了至關重要的作用。但一個不爭的事實是，大量的投資並未達到相應的環境效益，污染治理設施建了不少而能穩定達標運行的不多。以脫硫工程為例，近兩年我國建設的脫硫工程裝機容量是很多發達國家十幾年的總量，在大量快速建設的情況下，工程隱患突顯，已引起業內專家擔憂。

　　在各種技術手段中，國家對污染控制技術引導和適當干預，是運用技術手段的主要方面。實踐證明，環境污染控制技術的發展不可能僅僅依靠市場等原動力，因為污染控制的技術自發應用並不能直接為企業帶來經濟效益，相反會增加成本降低企業的市場競爭力，這就是所謂的環境保護內部不經濟性。因此，污染控制技術的發展動力必須來自政府的法規要求，但政府制訂法規標準的依據是適當的污染控制技術。同時，污染的治理、環境產業的發展也主要來自於政府的管理要求，環保產業不是一個純粹的市場經濟。為了解開“雞”和“蛋”的死結，必須採取政府推動和引導的策略，調動社會力量發展污染控制技術。這就需要系統設計一套符合我國當前和今後一定時期內的環境保護形勢和市場發展階段規律的比較有效的技術管理體系。

　　二、借鑒國外先進經驗推動我國環境技術管理工程實施

　　(一)發達國家的環境技術管理經驗

　　國內外的實踐告訴我們，環境技術管理體系是實現環境保護目標的重要支撐，是聯繫經濟——環境——社會發展的紐帶。建立與完善環境技術管理體系，是實現歷史性轉變的必然選擇。

　　發達國家十分重視環境技術管理在環境保護工作中的重要作用。例如，美國于20世紀70年代提出的針對現有污染源和非常規污染物的控制技術管理體系，日後被歐盟乃至國際上所廣泛採用，並通過立法加以明確。

　　美國環境保護局通過針對不同的行業制定不同的技術指南，並以此為基礎再頒布各自相應的排放限值指令(排放標準)，從而實現對污染物排放的有效控制。在美國《清潔水法》中規定，對於直接排放的常規污染物執行以現行最佳控制技術(BPT)、最佳常規污染物控制技術(BCT)為基礎的排放限值；對於毒性污染物，執行以最佳經濟可行技術(BAT)、現有最佳示範技術(BADT)為基礎的新排放源執行標準(NSPS)。目前，美國環境保護局已經建立起了50多個不同行業的技術指南，作為制定污染排放限值標準和環境管理的技術支援文件。

　　1996年，歐盟在綜合污染防治(IP－PC)指令96/61/CE中提出了建立最佳可用技術體系要求，並著手由歐盟委員會工作小組和各成員國共同起草BAT參考文件(技術指南)，從1999年開始用於新建污染防治設施，並規定到2007年所有現存設施都應達到其要求，屆時大約會有6萬個設施採用BAT技術。

　　此外，為促進環境技術的發展，美國、加拿大和日本等國的環境部門先後建立實施了環境技術評估制度(ETV)。通過對環境新技術的驗證評估，引導企業採用先進、高效、經濟的新技術。我國要實現“十一五”環境保護目標，必須對污染源實施全面管理，保證其長期、穩定、可靠達標排放，而不是環保檢查時、執法行動時的“一時達標”。要實現真正意義上的達標排放，必須借鑒國外先進經驗，全面實施以建設環境技術管理體系為核心、以實現環境保護目標為目的的國家環境技術管理工程。

　　(二)我國環境技術管理體系的構成

　　參照美國和歐盟的經驗，結合我國環境保護的實際，確定我國環境技術管理體系的作用和定位是:為環境管理服務，為環境污染防治全過程中的各個環節提供技術支援，對環境管理者、污染治理企業進行技術指導，從技術上保證環境保護目標的實現。

　　環境技術管理體系的構成應從環境污染防治全過程對技術支撐的需求分析入手。我國的環境污染防治是以《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物環境污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《清潔生產促進法》和《環境影響評價法》等為主要依據，主要制度與管理手段有:環境影響評價、“三同時”建設、污染物達標排放、總量控制等。

　　從污染防治全過程分析可知，要實現環境污染防治的目標，需要制訂:污染防治最佳可行技術導則、污染防治技術政策、污染治理工藝技術規範、重點污染源治理工程技術規範、污染治理設施驗收、運行管理技術規範，對污染防治的全過程進行技術指導。這些必須以先進的、成熟的、可靠的技術為依據，也必須有一個科學的技術評估系統和技術示範與推廣系統予以保證。因此，國家環境技術管理體系應由污染防治最佳可行技術導則、技術評估系統、技術示範系統、污染防治技術政策、環境工程技術規範和環境技術發展報告構成。

　　(三)實施環境技術管理工程的指導思想、目標和任務

　　我國實施環境技術管理工程的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，適應環境保護工作歷史性轉變，健全環境管理體系。以解決環境管理制度實施中的技術支撐問題、提高環境管理有效性為目標，建立以污染防治技術政策、最佳可行技術導則、技術評估和技術示範與推廣為核心內容的國家環境技術管理體系，為污染源穩定達標排放、污染物總量削減和環境保護目標的實現提供可靠的技術保障。

　　主要建設目標為：到2010年，制訂與《國家環境保護“十一五”規劃》確定的重點任務、重點行業和重點工程配套的最佳可行技術導則、技術政策和工程技術規範等；加強與環境技術管理體系相關的基礎研究，初步建成與社會主義市場經濟相應適應的環境技術評估、示範和推廣機制，使環境技術管理成為國家環境管理體系的重要組成部分。到2020年，基本建成以污染防治技術政策、最佳可行技術導則、技術評估和技術示範與推廣為核心內容的國家環境技術管理體系。

　　為了實現以上目標，需要完成以下主要任務：一是建設國家環境技術管理體系基本框架。二是構建污染防治最佳可行技術體系，對全社會污染控制給予技術指導。三是建立科學的環境技術評估系統，包括最佳可行技術評估、新技術與引進技術評估等。四是建立國家環境技術示範與推廣體系，促進環境技術進步、發展和成果轉化。五是完善污染防治技術政策體系，針對污染嚴重行業提出的全過程式控制制污染的技術原則和技術路線。六是制定環境工程技術規範，包括清潔生產技術規範和環境工程技術規範等。七是編制發佈環境技術發展報告書，引導環境技術和環保產業的發展，為國務院有關部門制訂相關技術、經濟政策提供依據。