國家環保總局副局長 王玉慶 2006-11-20

　　第六次全國環境保護大會的召開是環境保護工作進入新的歷史發展階段的一個重要標誌。這一新階段有兩個重要特徵:一是人口資源環境問題成為我國社會主義初級階段的主要矛盾之一；二是國家對處理環境保護與經濟社會發展關係的指導思想進行了重大調整，把環境保護擺在了更加重要的戰略地位上。

　　一、環境保護的進展和存在的問題

　　(一)環境保護工作取得積極進展

　　過去的十年全國環境品質基本穩定，部分城市和地區環境品質有所改善，多數主要污染物排放總量得到控制，工業產品的污染排放強度下降，重點流域、區域環境治理不斷推進，生態保護和治理得到加強，核與輻射監管體系進一步完善。

　　城市空氣品質惡化趨勢基本得到遏制，部分城市空氣品質改善。與1996年相比，2005年空氣品質達到二級標準的城市比例增加了31個百分點，空氣品質劣于國家三級標準的城市比例下降了39.3個百分點。全國城市空氣中二氧化硫和顆粒物污染整體上有所減輕。

　　酸雨範圍和強度有所減輕，但近年有較大反復。全國出現酸雨的城市和降水年均pH值小于5.6的城市比例，1998∼2002年呈現下降趨勢，而2003∼2004年又有所上升。

　　地表水污染呈減輕趨勢，但各水系發展不平衡。與1996年相比，2005年我國地表水Ⅰ∼Ⅲ類水質比例由27％提高到36％，劣Ⅴ類水質比例由36％下降到28％。長江、珠江水質總體較好；松花江水系屬輕度污染；黃河總體上屬中度污染；淮河水系呈中度污染，總體呈減輕趨勢；海河、遼河水系總體屬重度污染，遼河水系“十五”期間污染有所減輕。滇池、巢湖和太湖水質沒有明顯改善。1996年以來，近岸海域水質總體有所好轉。

　　(二)環境形勢依然十分嚴峻

　　我國環境保護雖然取得了積極進展，但環境形勢嚴峻的狀況仍然沒有改變。主要污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、複合型、壓縮型的特點。環境污染和生態破壞造成了巨大經濟損失，危害群眾健康，影響社會穩定和環境安全。未來15年我國人口將繼續增加，經濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續增長，環境保護面臨的壓力越來越大。

　　1、環境污染嚴重

　　我國環境污染形勢可以用三句話概括:污染物排放總量居高不下，遠超過環境容量；環境品質令人擔憂；環境污染事故進入高發期。

　　據測算，我國二氧化硫和消耗臭氧層物質(ODS)排放量居世界第一；二氧化碳排放量(約31.9億噸，佔全世界排放總量的14％)僅次於美國(54.7億噸，佔全世界排放總量的24％)，居世界第二位；化學需氧量排放量也居世界前列。

　　據專家研究，我國十大水系按正常年景水量，要達到地面水標準，化學需氧量排放最大允許量不應超過800萬噸，但目前實際排放總量超過容量600萬噸∼700萬噸。若保證大氣環境中二氧化硫達標，排放總量不應超過1200萬噸，但目前實際排放總量超過該容量一倍以上，如按每5年10％的速度削減，也要20年才能達到要求。

　　我國常規污染物造成的大氣和水的污染呈現一種高污染狀態下的控制。大氣受污染(三級及三級以下)的城市佔44.8％，9.1％的城市空氣污染嚴重；1/3的國土面積受到酸雨影響。地表水Ⅴ類以下水質的比例達28％。

　　由於污染的歷史積累效應、環境治理滯後及安全事故多發等原因，我國已進入了環境污染事故的高發期。近兩年發生的沱江污染和松花江污染等事件的影響程度之大、範圍之廣是歷史上沒有過的。自去年11月13日松花江水污染事件發生到今年第一季度末，我國就發生各類突發環境事件76起，平均每兩天就發生一起，其中有8起事件比較重大。

　　2、新環境問題突出

　　我們在面臨著嚴重的常規性工業污染和生活型污染的同時，一些新的環境問題或一些隱性環境問題逐步顯現，威脅著環境品質和人身健康，包括危險廢物、微量有機污染物、持久性有機污染物、土壤污染等。另外，外來物種入侵也是一個緊迫的新環境問題。

　　3、生態環境形勢不容樂觀

　　第一，以水土流失、土地沙化、土壤鹽漬化為特徵的土地退化現象雖局部有所控制，但整體惡化趨勢未得到根本改變。

　　第二，植被品質低、生態功能弱的現象並未扭轉。全國90％的可利用天然草原存在著不同程度的退化，每年還以上百萬公頃的速度遞增。林地呈現數量型增長與品質型下降並存的局面。

　　第三，耕地數量型佔補平衡與品質型下降並存。

　　第四，濕地破壞嚴重。

　　第五，生物多樣性受到嚴重威脅。

　　4、核安全與輻射環境存在風險

　　歷史上積存的大量放射性的廢液和固體廢物、大量廢棄放射源待處理處置，存在事故隱患和失控的風險。

　　5、環境污染和生態破壞對經濟社會發展造成嚴重影響

　　環境污染和生態破壞造成了巨大經濟損失，危害著群眾健康，影響到社會穩定的大局。環境污染對我國國際貿易的影響越來越引起人們的關注。

　　環境污染對人體健康造成直接傷害。我國一些城市的大氣污染已影響到兒童的肺功能。世界銀行上個世紀末一項研究表明:在中國主要城市中，每年約有17.8萬人由於大氣污染的危害過早死亡，每年由於大氣污染致病而造成的工作日損失達740萬人年。

　　目前，環境問題已明顯影響到社會穩定的大局。2004年的沱江污染事件和2005年的松花江污染事件是兩個典型的例子。過去10年間，全國環境投訴信件由最初的每年幾萬封猛增到2005年的60多萬封；近年來，因環境問題引發的群體性事件以每年29％的速度遞增。2005年，全國發生環境污染糾紛5.1萬起。在一些地區生態環境持續退化使居民失去了生存條件，淪為“生態災民”。

　　6、環境污染嚴重的主要原因

　　一是對環境保護重視不夠。主要是沒有正確認識和處理好經濟發展與環境保護的關係、當前與長遠的關係、局部與全局的關係。由於重視不夠，投入不足，環保欠賬多，不少地方環境治理明顯滯後於經濟發展，該治理的不治理，邊治理邊破壞。二是產業結構不合理，經濟增長方式粗放。三是環境保護執法不嚴，監管不力。環境保護執法中有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還比較普遍，對環境違法處罰力度不夠，違法成本低、守法成本高。一些地方不執行環境標準，甚至存在地方保護主義。

　　二、實現“三個轉變”是做好新時期環境保護工作的關鍵

　　(一)深刻學習和理解“三個轉變”的重要思想

　　溫家寶總理在第六次全國環保大會上指出，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現“三個轉變”。“三個轉變”是和溫家寶總理分析環境污染嚴重的三個原因相呼應的。即思想認識上對環保重視不夠，重經濟發展、輕環境保護；產業結構不合理，經濟增長方式粗放，必然帶來先污染後治理、邊治理邊破壞，環境保護滯後於經濟發展；環境保護執法不嚴、監管不力，僅僅靠行政手段難以解決環境問題。

　　“三個轉變”代表與環境保護相關的三個方面，是全面的，是一個整體。第一個轉變主要指思想即認識上的轉變，這是根本；第二個是在安排經濟發展和環境保護實際工作中的轉變；第三個是環境保護工作原則和方法的轉變。

　　“三個轉變”強調了“並重”、“同步”、“綜合”，其實質是改變各級政府在處理環境保護與經濟社會發展關繫上的指導思想和實際工作態度。這是搞好環境保護的根本問題。

　　(二)正確把握環境保護與經濟社會發展的關係

　　我國以“犧牲環境換取經濟增長”的特徵是明顯的，後果是嚴重的，代價也是沉重的。

　　我國依靠高資源能源消耗、高污染排放支撐了經濟高速增長。在經濟學分析中，鉅額資本投入、旺盛的國際貿易拉動、低廉的勞動力和土地支撐及巨大的國內消費市場都是我國經濟高速增長的重要驅動力。但從環境經濟學和資源經濟學角度看，高資源能源消耗、高污染排放同樣是支撐經濟高速增長的重要因素。2005年我們用全球26％的粗鋼、47％的水泥、40％左右的原煤、32％的稻米、37％的棉花，創造了全球4％∼5％的GDP，養活了全球22％的人口。二氧化硫和化學需氧量的排放都出現明顯反彈，環境污染居高不下，污染事故頻發。如果繼續依靠這種重污染型工業帶動增長的經濟結構和粗放的經濟增長方式，環境保護將雪上加霜，經濟發展也會難以為繼。

　　新世紀初的頭20年將是環境與發展矛盾最突出的20年，也是環境保護工作壓力最大的20年，同時也是環境與經濟協調發展重要的戰略機遇期。我們必須充分利用這一戰略機遇期實行跨越式發展，徹底轉變發展模式和經濟增長方式，中國的經濟社會才得以持續發展，環境品質才能根本改善。

　　三、新時期環境保護的對策措施

　　圍繞新時期環境保護的目標和主要任務，針對“三個轉變”的要求，國務院《決定》和第六次全國環保大會為我們構建了一個完整的環境保護對策體系。這個對策體系構建的出發點是著重解決長期困擾環保工作的體制不順、機制不暢、投入不足、能力不強的問題，而其重點又是影響環保事業發展的體制機制問題。這個對策體系包括五個方面:(1)加強對環境保護工作的領導；(2)促進經濟社會與環境協調發展；(3)嚴肅法制，加強執法能力建設；(4)動員社會力量保護環境；(5)加強科學技術和環保產業支撐能力。這五個方面的對策措施是對我國30多年環境保護經驗的總結，是相互促進、缺一不可的，是新時期全面推進環境保護工作的需要。

　　(一)加強對環境保護工作的領導

　　首先要加強對環境保護工作的領導。經驗證明，沒有各級黨委和政府的重視和強有力的政治保障，其他再好的措施也難以落實。加強對環境保護工作的領導體現在以下三個方面。

　　1、落實環境保護責任制

　　保護環境是加強社會管理和公共服務的重要方面，是政府義不容辭的職責。地方政府對環境品質負總責，要把環境保護擺上重要議事日程。建立環境保護目標管理責任制，並將環保目標納入經濟社會發展評價範圍和幹部政績考核。研究綠色國民經濟核算方法，將發展過程中的資源消耗、環境損失和環境效益逐步納入經濟發展的評價體系，科學評價發展與環境保護成果。從今年開始，每半年公佈一次各地區和主要行業的能源消耗、污染排放情況，讓社會和群眾監督。保護環境，守土有責，建立環保工作問責制。對於因決策失誤、監管不力造成重大環境污染事故的，要嚴肅追究責任。

　　2、健全環境保護協調機制

　　建立環境保護綜合決策機制，完善環保部門統一監督管理、有關部門分工負責的環境保護協調機制，充分發揮全國環境保護部際聯席會議的作用。各級環境保護部門是環境保護的執法主體，要發揮環境綜合管理職能，抓好環境規劃、執法監督和資訊發佈工作。經濟綜合和有關主管部門要制定有利於環境保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策。建設、國土、水利、農業、林業、海洋等有關部門要依法做好各自領域的環境保護和資源管理工作。宣傳教育部門要積極開展環保宣傳教育，普及環保知識。充分發揮人民解放軍在環境保護方面的重要作用。

　　3、完善環境管理體制

　　建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。國家加強對地方環保工作的指導、支援和監督，健全區域環境督察派出機構，協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題。地方人民政府對本行政區域環境品質負責，監督下一級人民政府的環保工作和重點單位的環境行為，並建立相應的環保監管機制。法人和其他組織負責解決所轄範圍及所管領域有關的環境問題。建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。縣級以上地方人民政府要加強環保機構建設，落實職能、編制和經費。進一步總結和探索設區城市環保派出機構監管模式，完善地方環境管理體制。

　　(二)促進經濟社會與環境協調發展

　　堅持經濟社會發展與環境保護相互協調、相互促進，優良的環境正在成為新的競爭優勢，保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。在經濟社會發展中，要將環境容量作為經濟建設的重要依據，將環境準入作為經濟調節的重要手段，將環境管理作為經濟增長方式轉變的重要措施，將環境保護作為經濟結構調整的重要任務，從根本上減輕經濟社會發展對生態環境的壓力。要做到這一點主要抓好以下幾個方面。

　　1、要制定區域開發和保護政策

　　國家“十一五”規劃綱要已經明確提出，根據不同地區的資源環境承載能力，把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區域。這是優化經濟佈局、促進區域協調發展的戰略舉措，也是保護生態環境的一項重要措施。加快制定相應的政策和評價指標，明確各類功能區的範圍，規範國土空間開發秩序，把這項措施落到實處。

　　2、加快經濟結構調整，從源頭上減少對環境的破壞

　　大力推動產業結構優化升級，加快發展先進製造業、高新技術產業和服務業，形成一個有利於資源節約和環境保護的產業體系。嚴格執行產業政策和環保標準，下決心淘汰那些高消耗、高排放、低效益的落後生產能力，嚴禁新上那些浪費資源、污染環境的建設項目。

　　3、大力發展迴圈經濟，緩解資源供給不足的矛盾，減少污染物的排放

　　要推進節能、節水、節地、節材和資源綜合利用、迴圈利用，推行清潔生產，努力實現增產減污。

　　4、推行有利於環境保護的經濟政策

　　建立健全有利於環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府採購等政策體系。對可再生能源發電廠和垃圾焚燒發電廠實行有利於發展的電價政策，對可再生能源發電項目的上網電量實行全額收購政策。對不符合國家產業政策和環保標準的企業，不得審批用地，並停止信貸，不予辦理工商登記或者依法取締。對通過境內非營利社會團體、國家機關向環保事業的捐贈依法給予稅收優惠。對污染處理設施建設運營的用地、用電、設備折舊等實行扶持政策，並給予稅收優惠。按照“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則，完善生態補償政策，建立生態補償機制。

　　注重運用市場機制促進環境保護。發揮價格杠桿作用，建立能夠反映污染治理成本的價格和收費機制，全面實施城鎮污水處理和生活垃圾處理的收費政策。逐步提高工業企業排污收費標準，建立企業保護環境的激勵機制和減少污染物排放的約束機制。鼓勵社會資本和專業化公司參與或承擔污水、垃圾處理等基礎設施的建設和運營，提高環境投入的效率和效益。有條件的地區和單位可實行二氧化硫等排污交易。

　　5、進一步增加環境保護投入

　　污染治理的錢遲早要花，早治理早主動，晚治理就被動。要把環境保護投入作為公共財政支出的重點，各級財政都要調整支出結構，加大對環境保護的支援，保證環保投入增長幅度高於經濟增長速度。國家基本建設投資，要繼續向環境保護傾斜。加強污染防治和生態保護項目、環境公共設施建設。實施一批國家環保重點工程。對有償還能力的環境基礎設施建設項目和污染治理項目，銀行應給予貸款扶持。要拓寬環保投融資渠道，鼓勵企業增加環保投入，積極引導外資和社會資金參加環保建設，形成多元化的環保投入格局。

　　(三)嚴肅法制，加強執法能力建設

　　針對環境保護工作中普遍存在的有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，強化法制是非常關鍵的一環。主要包括以下內容:

　　1、健全環保法規和標準體系

　　要抓緊擬訂有關土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、迴圈經濟、環境損害賠償和環境監測等方面的法律法規草案。通過認真評估環境立法和各地執法情況，完善環境法律法規，做出加大對違法行為處罰的規定，重點解決“違法成本低、守法成本高”的問題。完善現有環境技術規範和標準體系，科學確定環境基準，努力使環境標準與環保目標相銜接。

　　2、加大環境執法力度

　　堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴厲查處環境違法行為和案件。深入開展整治違法排污企業、保障群眾健康專項行動，決不允許違法排污的行為長期進行下去，決不允許嚴重危害群眾利益的環境違法者逍遙法外。要嚴格執行各項法規制度，包括環境影響評價和“三同時”制度、排污許可證制度、總量控制制度、限期治理制度和強制淘汰制度等。加強部門協調，完善聯合執法機制。規範環境執法行為，實行執法責任追究制，加強對環境執法活動的行政監察。完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度。

　　3、不斷加強環保監督執法能力建設

　　建立先進的環境監測預警體系，全面反映環境品質狀況和趨勢，監督污染源污染物的排放。各級政府和有關企業都要制定應急預案，切實提高突發環境事件的處置能力。建設完備環境執法監督體系，做到權責明確、行為規範、監督有力、高效運轉。要研究解決環保執法人員納入公務員序列問題。建設“金環工程”，實現“數字環保”，加快環境與核安全資訊系統建設，實現資訊資源共用機制。加強環保隊伍建設，建設一支政治素質好、業務水準高、奉獻精神強的環保隊伍。從事環保工作的同志要堅持原則、忠於職守、敢於碰硬，做保護環境的忠誠衛士。

　　(四)動員社會力量保護環境

　　保護環境是全民族的共同事業，必須緊緊依靠廣大人民群眾，動員全社會力量共同參與。廣大人民群眾和各種進步力量關心和參與環境保護之時，即是環保工作取得成效之日。主要包括以下內容:

　　1、深入開展環境保護的宣傳教育

　　環境宣傳教育是實現國家環境保護意志的重要方式。要加大環境保護基本國策和環境法制的宣傳力度，弘揚環境文化，倡導生態文明，以環境補償促進社會公平，以生態平衡推進社會和諧，以環境文化豐富精神文明，努力營造節約資源和保護環境的輿論氛圍。各級幹部培訓機構要加強對領導幹部、重點企業負責人的環保培訓。加強環保人才培養，強化青少年環境教育，開展全民環保科普活動，提高公眾保護環境的自覺性。各級機關要帶頭節約資源、保護環境，為全社會做出表率。各類企業都要自覺遵守環境法規，主動承擔社會責任。每個公民、每個家庭、每個單位、每個社區都要從自我做起，從力所能及的事情做起，自覺參加環保活動。

　　2、健全社會監督機制

　　實行環境品質公告制度，定期公佈各省(區、市)有關環境保護指標，發佈城市空氣品質、城市噪聲、飲用水水源水質、流域水質、近岸海域水質和生態狀況評價等環境資訊，及時發佈污染事故資訊，為公眾參與環境保護創造條件。公佈環境品質不達標的城市，並實行投資環境風險預警機制。發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。企業要公開環境資訊。對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監督。

　　(五)加強科學技術和環保產業的支撐能力

　　1、依靠科技創新加強環境保護

　　國家已把環境保護列入中長期科學和技術發展規劃。要把自主創新和引進消化吸收結合起來，集中力量組織攻關，力爭在環保關鍵技術、共性技術方面取得突破。當前要優先開展環保戰略、標準、環境與健康等研究，鼓勵對水體、大氣、土壤、噪聲、固體廢物、農業面源等污染防治，以及生態保護、資源迴圈利用、飲水安全、核安全等領域的研究和技術開發，組織對污水深度處理、燃煤電廠脫硫脫硝、潔凈煤、汽車尾氣凈化等重點難點技術的攻關，加快高新技術在環保領域的應用。積極開展技術示範和成果推廣，切實提高我國環境保護的科技含量。

　　2、發展環保產業促進環境保護

　　要積極發展環保裝備製造業，加強發展環保服務業，支援各類所有制企業參與污染治理和環保產業發展。加強政策扶持和市場監管，打破地方和行業保護，促進公平競爭，培育一批有實力、有競爭力的環保企業和企業集團。加快環保產業國產化、標準化、現代化產業體系建設，促進環保產業成為具有良好經濟效益和社會效益的新興支柱產業。

　　四、大政方針已定，關鍵在抓好落實

　　當前對環境保護工作來說，航線已經開通，道路已經指明，關鍵在抓落實。重點要從四個方面抓好落實。

　　(一)各級黨委、人民政府和國務院各有關部門要行動起來，真正做到用科學發展觀統領經濟社會發展的全局，把環境保護放在更加重要的戰略位置上。六次大會以後，已要求各省級政府開好一次大會，發一個貫徹國務院《決定》的實施意見，為環保部門解決一些實際困難，有力地推動各地的環保工作。

　　為推動《決定》的落實，我們已與各部門協商，把《決定》提出的各項任務及對策措施進行了分解，明確了承擔的部門。近期會簽後將正式印發。今後總局將按國務院要求會同監察部門督促檢查各地、各部門落實《決定》的情況。

　　(二)把“十一五”環保的計劃目標分解落實到省、到全國性的行業，建立目標責任制和考核機制。我局已按國家確定的主要污染物排放總量2010年比2005年削減10％的計劃，把化學需氧量和二氧化硫指標分解到各省。近期國務院將印發這一計劃，把目標任務落實到省。我局將會同統計局等有關部門每半年公佈一次進展情況，讓社會監督。目前我局受國務院委託已與六大電力公司和七個省簽訂了二氧化硫削減的責任書，明確了各方的任務和責任。近期還將和各省簽訂化學需氧量削減的責任書，使國家的環保計劃真正落在實處。

　　目前正按國務院部署抓緊完成國家“十一五”環境保護規劃和重點流域、區域專項的環境保護規劃，確定具體的環境指標，通過項目落實《決定》中提出的八大工程。

　　(三)國務院有關部門要把《決定》提出來的任務、政策措施，通過擬定法規、制定部門規章和政策文件，使之具體化，變成可操作的措施和制度。當前的重點和難點是制定並出臺有利於環境保護的經濟政策和加大環境執法力度的法律法規規定。

　　(四)要切實加強環保隊伍的能力建設。各級政府的環境保護部門是貫徹落實國務院《決定》和六次大會的主力軍和促進者，是環境保護監督執法的主體。沒有強有力的環保隊伍，就難以落實《決定》，難以完成國家的“十一五”環保目標。我們正在與發展改革部門、財政部門商議，要下決心抓好環保系統的兩大體系建設，即先進的環境監測預警體系和完善的執法監督體系。同時，要抓緊隊伍自身政治思想教育和業務素質的培訓，倡導發揚“忠於職守、造福人民，科學嚴謹、求實創新，不畏艱難、無私奉獻，團結協作、眾志成城”的中國環保精神。

　　(本文為作者在中國環境科學學會2006年學術年會上的講話)