論工商營業執照管理和環境執法監督

    《無照經營查處取締辦法》（國務院令第370號）于2003年1月6日公佈，並已于3月1日起施行。該辦法對涉及環境保護的無照經營行為的查處取締作了具體規定，同時對行使環保審批職權的環保部門與工商部門的協調配合作了相應規定。因此，環保部門應當認真研究並善於運用該辦法，並通過工商部門對工商營業執照的管理以及環保部門的配合，進一步加強環保執法監督。

    一、明確一個關係：環保審批是工商營業執照的前置條件

關於建設項目特別是新建企業的環保審批與工商營業執照的法律關係，我國有關環保法律法規和工商管理法規規定是明確的，即環保審批是工商營業執照的前置條件之一。具體表現為：新建項目的建設單位必須在辦理工商營業執照之前，向環保部門報批環境影響評價或者取得環保部門的許可證等批准文件；工商行政管理部門則必須憑許可審批部門頒發的許可證或者其他批准文件辦理註冊登記手續，核發工商營業執照。

    1．環境保護法律、法規的關規定

    《中華人民共和國環境保護法》第13條規定，建設項目的環境影響報告書必須按規定的程式報環保部門批准。其他各單項環保法律也都有必須報經審批的規定。《建設項目環境保護管理條例》第9條進一步規定：建設項目“需要辦理工商營業執照的，建設單位應當在辦理工商營業執照前報批”環境影響評價文件。

      有關環境法規和規章還就某些特殊經營活動的註冊登記和執照管理做了專門規定，並明確要求事先取得環保批准文件。如關於飲食娛樂服務企業，《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第43條規定，新建營業性文化娛樂場所的邊界噪聲不符合排放標準的，“工商行政管理部門不得核發工商營業執照”。可見，環保部門對新建營業性文化娛樂場所邊界噪聲的審核文件，無疑成為工商部門核發工商營業執照的前置條件，否則就是違法。國家工商局和國家環保局1995年2月21日聯合發佈的《關於加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》第4條也規定，工商部門在審核企業登記申請時，可以要求企業就污染及防治情況作出說明。

又如關於進口廢物經營企業，《廢物進口環境保護管理暫行規定》（國家環保局、國家工商局等部門1996年3月1日聯合發佈）第26條明確規定：凡申請從事廢物進口、經營或者加工利用的企業，必須提交環保批准文件：“未提交國家環境保護局的批准文件的，工商行政管理機關不予核準登記。”

    2．工商管理法律、法規的有關規定

    《中華人民共和國公司法》第8 條規定，“法律、行政法規對設立公司規定必須報經審批的，在設立公司前應依法辦理審批手續。”如前所述，各主要環保法律法規都已明確規定，新建項目特別是新設立對環境有影響的公司，必須按照規定程式事先報經環保部門批准。

根據《無照經營查處取締辦法》第3條的規定，依照法律法規須經許可審批的涉及環境保護、自然資源開發利用的經營活動，行使許可審批職權的環保部門必須嚴格進行許可審批；“工商行政管理部門必須憑許可審批部門頒發的許可證或者其他批准文件辦理註冊登記手續，核發工商營業執照。”

   3．“環保許可和環保批准文件”有哪些？

    現行環境保護法律、法規規定的“環保許可和環保批准文件”，主要包括：新建項目環境影響評價的審批文件和有關重新審核文件、環保設施的驗收合格證書、污染物排放許可證、危險廢物經營許可證、固體廢物進出口批准證書、進口危險化學品的登記證書等類別。

    二、確定兩類查處對象：工商/環保的“雙重違法”和環保“單項違法”

    《無照經營查處取締辦法》規定了兩類查處對象：第一類為既未取得工商工商營業執照，也未取得環保許可審批文件，由於這類行為同時違反了工商與環保法規，故可稱為工商與環保的“雙重違法”行為；第二類為雖然取得了工商工商營業執照，但違反環保審批規定，故可稱為涉及工商管理的環保“單項違法”行為。

    1．“雙重違法”：違反環保審批規定的無照經營行為及其處罰

    既未經過環保許可審批也未取得工商工商營業執照的“雙重違法”行為，若從工商執照管理角度分析，則屬“無照經營行為”。環境管理實踐中它有多種表現形態，常見如下：

-    需要辦理工商營業執照的新建項目，其環境影響評價文件未經環保部門審查批准，也未依法取得工商營業執照，建設單位即擅自從事經營活動的無照經營行為。

    如從事娛樂服務業的某單位，既未取得環保部門的環境影響批准文件，同時也未取得工商部門的營業執照前就試業運行，這就屬於“雙重違法”行為。

-    -需要辦理工商營業執照的新建項目，其環境保護設施未經環保部門驗收合格，也未依法取得工商營業執照，建設單位即擅自從事經營活動的無照經營行為。

--    既未依法取得有關環境許可證，也未取得工商營業執照，即擅自從事有關經營活動的無照經營行為。

    例如，某單位不僅未取得工商營業執照，而且違反《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，未經國家環保總局許可即擅自進口固體廢物（第25條），或者未向環保部門申請領取經營許可證即擅自從事危險廢物的收集、貯存、處置的經營活動（第49條），或者違反《廢物進口環境管理暫行規定》第26條，未經國家環保局批准即擅自從事廢物進口、經營或者加工利用。

--    超出核準登記的經營範圍，擅自從事應當取得環保許可或者其他環保批准文件方可從事的經營活動。超出範圍的經營活動，其實質就是無照經營；如果該經營行為也未取得環保許可或其他環保批准文件，則該行為也就構成環保和工商的“雙重違法”。

    根據《無照經營查處取締辦法》第4條和第14條的規定，對以上幾種環保和工商“雙重違法”行為，環保部門和工商部門應依各自職責依法查處。其中，環保部門對未報批環境影響評價文件、未經環保設施驗收、未取得環保許可或者其他環保批准文件的行為，應當依照有關環保法律法規予以處罰；工商部門則應“依法予以取締，沒收違法所得”；如果該行為“破壞環境資源的，沒收專門用於從事無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物，並處以5萬元以上50萬元以下的罰款。”但是，對當事人的同一違法行為不得兩次以上罰款。

    為污染破壞環境的無照經營提供經營場所等條件的情況大量存在，該辦法第15條專門規定了嚴厲的處罰措施：“為破壞環境資源的無照經營行為提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的”，由工商部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，並處5萬元以上50萬元以下的罰款。因此，環保部門發現這種情況後，應及時通報工商部門嚴厲查處。

    2．“單項違法”的基本形態及其處罰

    從工商執照管理的角度分析，違反環保審批規定的“單項違法”行為，實踐中也有多種表現形態。主要形態如下：

-雖然取得了工商營業執照，但並未依法取得環保許可或者其他環保批准文件，擅自從事相關經營活動。對於此類情況，即使取得了工商營業執照，也屬違法，應受到處罰。

--雖然取得了工商營業執照，也曾取得環保許可或者其他環保批准文件，由於環境污染等原因該環保許可或批准文件已被依法吊銷或者撤銷，而擅自繼續從事相關經營活動。此類情況屬違法行為。

    例如因經限期治理逾期未完成污染治理任務的單位，被依法停業、關閉後，仍繼續從事經營；又如小造紙等“15小”和小火電、小水泥、小玻璃、小鋼鐵等污染企業按照國務院決定取締後，仍繼續從事經營；如違反《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》（第一批、第二批、第三批）規定的期限被強制淘汰後，仍繼續從事經營，這些行為都構成違法，並應受到處罰。

--    雖然取得了工商營業執照，也曾取得環保許可或者其他環保批准文件，但在該環保許可或批准文件有效期屆滿後未依法重新辦理許可審批手續，而擅自繼續從事相關經營活動，此類情況屬於違法行為。

    如《建設項目環境保護管理條例》第12條要求，建設項目在環境影響評價文件批准滿5年後方開工建設的，必須報經環保部門重新審核。違反該規定擅自開工的即屬於這種情形。

    對以上幾類“單項違法”行為，環保部門和工商部門應依各自職責依法查處：環保部門不僅應對其違反環保審批規定的行為依照有關環保法規予以處罰，根據《無照經營查處取締辦法》第6條的規定，還應在吊銷有關環保許可和環保批准文件後在5個工作日內通知工商部門；工商部門則應依法撤銷註冊登記或者吊銷工商營業執照，或者責令當事人辦理變更登記。

（黃丹鳳桂林市環境保護局）