案例分析

集中處理單位未經環保部門同意擅自閒置

水污染物處理設施處罰案

    案情簡介；2002年8月15日，某環境執法機構的執法人員在Z市現場執法檢查時發現該市A紡織實業公司（以下簡稱“A公司”）未經環保主管部門同意，擅自閒置部分水污染物處理設施，排放的廢水中PH值和化學需氧量分別超過廣東省《水污染物排放限值》（DB44\26-2001）一級排放標準。

執法人員經調查，查明：1、A公司經Z市政府批准于1999年3月轉制，轉制後不再進行生產經營。A公司將廠區內的廠房、設備等租賃給數家企業使用，收取租金。A公司原有的污水處理設施則仍然由A公司負責管理，為廠區內的B公司、C公司和D公司3家有污水排放的企業處理生產廢水。A公司已于2001年向市環保局領取了《廣東省排放污染物許可證》，有效期自2001年3月1日至2004年3月1日。B、C、D三公司均未向市環保部門申領排污許可證；2、A公司轉制後，原來企業的污水排放口標誌牌的名稱沒有變更，同時A公司負責廠區內公用工程的管理和維修，以及收取水費、電費、污水處理費、維修費和人工費等。《Z市徵收排污費通知書》上的繳款單位也是A公司；3、A公司用其所有的污水處理設施為B、C、D三家企業處理生產廢水，但並未與該三家公司簽定委託處理的協議，也未向環保部門備案。

省環保局經審查，認為本案的違法行為主體應為A公司，A公司的行為違反了《中華人民共和國水污染防治法第十四條第二款的規定，屬於未經環保部門批准，擅自閒置水污染物處理設施，排放污染物超過規定標準的行為，根據《中華人民共和國水污染防治法》第四十八條和《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第四十一條的規定，對A公司處以罰款5萬元的行政處罰。

評析：本案對違法行為主體和違法事實的認定清楚，適用法律正確，證據確鑿，作出的處罰也是適當的。

本案的特殊性在於排污主體與治污主體的分離。

    根據我國環境法的“誰污染誰治理”的環境責任原則，污染者負有治理污染的責任。達標排放責任屬於污染治理責任的一個重要方面，因此污染治理責任的主體即達標排放責任的主體。所以達標排放的責任主體應當是污染者。

    在實行環保服務市場化、產業化以前，廢棄物的生產製造者、排放者以及負有治理污染義務的責任者為同一主體，污染者容易認定，因此對違反法律規定超標準排放的責任承擔者與廢棄物的產生製造者及污染治理者為一體。

但是，在環境污染治理逐漸走向市場化的時候，污染治理出現兩種情形：一是廢棄物的產生、製造者自己來治理並承擔治理污染的責任；二是廢棄物的產生、製造者委託專業單位來治理，並達到標準要求，治理費用由廢棄物的生產、製造者支付，並約定由治理污染的企業承擔治理污染的責任。第一種情形沒有產生如何認定污染者即承擔違反法律規定超標排放責任者的問題。第二種情形則導致了廢棄物的產生、製造主體與治污主體發生了分離，即廢棄物的產生、製造者不直接向環境排污，只是間接的排污者，而受委託治理污染的單位則是直接的排放者，雖然其排放污染物的行為是依合同產生的勞務行為，但其依據合同規定負有達標排放的義務，當其超標排放時對環境造成了直接的污染。

我國環境法律法規對污染者並沒有作出明確界定，《環境保護法》第24條規定了“產生環境污染和其他公害的單位……採取有效措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、……等對環境的污染和危害”；第28條第一款規定了“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業，依照國家規定繳納超標準排污費，並負責治理。水污染防治法另有規定的，依照水污染防治法的規定執行”；第41條規定了污染者的民事責任：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，並對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”。以上規定均未明確將污染者僅界定為環境污染的產生、製造者。可以說污染是由廢棄物的產生和排放兩個環節構成，廢棄物的產生是污染的開端，但廢棄物對環境造成污染則是經處理企業處理後並向環境排放來最終完成，所以處理企業的排放污染物是屬於廣義上的產生環境污染的行為，處理企業才是將污染物直接排入環境的主體。因此，處理企業也應成為污染者，承擔治理責任。前述第二種情形，最終直接造成環境污染危害的是治理企業，因此違反法律規定超標排放的責任主體應是治理污染的企業。

《廣東省韓江流域水質保護條例》第十六條第一款的規定：“城市污水集中處理單位應當保證污水處理設施的正常運行，保證出水水質達到國家或者地方規定的排放標準”、第三款規定“城市污水集中處理單位排放的污水超出排放標準時，由同級人民政府責令限期治理，並徵收超標排污費”和第二十七條的規定“違反本條例第十六條第一款規定，致使出水水質超出排放標準的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令恢復正常運行，沒收不正常運行期間獲取的污水處理費，可以處十萬元以下罰款”，在立法上明確規定了處理企業為達標責任的主體、超標準排放時負有治理責任，並承擔不正常運行污水處理設施造成超標排放的環境違法行政責任。顯而易見，在該法規中的環保法意義上的污染者是集中治理企業，而非污染物的產生、製造者。

本案中，雖然生產廢水的產生者是B、C、D三家企業，但是最終的廢水處理和排放者卻是A公司。案中的污水處理設施是屬於A公司所有並由A公司負責管理和使用， A公司向環保部門領取了排污許可證，並負責繳納排污費，因此A公司有義務保持污染治理設施的正常運轉。雖然A公司在陳述中辯稱排污費是由產生廢水的三家企業按用水量平均分攤，但A公司與排放廢水的三家企業之間並未簽定書面的委託處理協議，更談不上向環保部門備案，而且違法行為是由於A公司不經環保主管部門同意就擅自閒置污染物處理設施並超標排放所造成的，A公司在主觀方面存在過錯，並且主觀過錯與違法事實存在因果關係，因此A公司應對該違法行為承擔責任。