綜合決策的新要求

　　成立環境保護部，主要作用之一是提高環境保護參與國家經濟社會發展決策的地位，顯然，這對環境保護部的能力是一種實質性的要求。通過對政治形勢、宏觀經濟、國際態勢等方面動態的把握和分析，樹立起環保執政的“意識形態”，使環保部門站在比較高的認識水準上與各部門對話，這種軟實力的增強，其重要性一點也不在增強環境保護部的執法和協調能力之下。

　　在1998年國務院機構改革時，有關部門就提出了增強國家環保總局綜合決策職能的意見，要“通過建立並實行一套程式和制度，使環境保護能夠在一定程度上參與審議有關對環境具有重大影響的經濟和社會發展的決策過程，並提出相應的環保對策建議，為決策部門參謀環境事務”，並提出“建立有關重大經濟決策的環境審議制度，強化環保部門參與綜合決策的基本職能”。後來成立的國家環保總局的職能中，也列入了若干綜合決策的內容。

　　但在之後的實施過程中，環境保護參與綜合決策的情況不甚理想。原國家環保總局在《關於國家環保總局職能運行情況的報告》中指出，“在履行對國家相應的政策、規劃進行環境影響評價職能時，缺乏應有的保障機制和手段，總局參與社會經濟發展綜合決策能力仍然薄弱”，“總局政策研究的機構與人員力量相對比較弱，技術支援單位的支援保障功能也沒充分發揮，相關部門沒有真正把政策研究制定工作擺到首要位置，全局形不成政策研究合力，一定程度上影響了總局宏觀政策管理職能的順利履行，也影響了總局指導地方工作的力度和成效。”就是說，缺少機制和手段以及綜合決策能力薄弱，是綜合決策落實不好的主要原因。

　　隨著環境保護部的成立，提高環境保護參與綜合決策水準的問題再次被提出，由於人們一般認為成立環境保護部實際上已開闢了綜合決策的渠道，因此加強環境保護部綜合決策能力的問題變得更加突出。

建立先進的環境保護謀略力量

　　怎樣提高綜合決策能力？主要是要在環境保護部內部增強綜合決策所需的機構安排和資源配備，形成一支先進的環境保護謀略力量。

　　環保部門本身不掌握產業，可調配的經濟資源很少，只能依靠法律和政策，而產生法律和政策就需要智慧和謀略。正如周生賢部長在2007年全國環境保護廳局長會議上要求“要依靠智慧和謀略開展環境保護工作”，但環保部門一直沒有建立強大的謀略力量，看問題有時不深刻、不寬廣、不長遠，不能促進在國家戰略層面上採取措施，再加上沒有經濟調控能力，陷入尷尬和苦澀境地是必然的。如果說建立先進的監測體系和執法體系是推動環境保護歷史性轉變所需要的最基礎的保障體系的話，那麼先進的謀略力量就是使這個保障體系發揮作用的重要環節，是推動歷史性轉變過程中的點睛之筆。

　　目前，環境保護的決策支援機制有以下幾種:一是中國環境與發展國際合作委員會；二是國家環境諮詢委員會和環境保護部科技委員會；三是環境保護部所轄的科研院所、政研機構等。這些機制起了很大的作用，但局限也十分明顯:國合會雖能產生政策建議，卻不是常設機構，研究人員是根據課題需要臨時組成的，不能堅持常規化的調查研究；國家諮詢委和科技委都是議事諮詢把關機構，本身不“生產”政策建議，且是鬆散性機構；科研院所和政研機構雖為常設，但層次較低，不與高層領導密切接觸，也無常規性工作調研職能。建立先進的環境保護謀略力量，不是否定以上3種機制，而是在此基礎上進行再造和發展，其特點可綜合上述3種機制之長。

　　因此，為增強綜合決策能力，應該在新成立的環境保護部體系內建設一支以軟科學研究為主，為環境保護決策提供高水準、有深度的工作建議的隊伍及工作機制。主要內容包括:若干以哲學、政治學、經濟學、法學、國際問題等學科為知識背景的具有真知灼見的高級人才，組成一個職業化的思想家或思考者群體；若干長期工作在基層、經驗豐富而又具有開拓創新精神和較高知識水準的地方政府官員和環保局長，組成一個以實際經驗和實踐知識為特長的諮詢把關群體；形成高起點的工作機制，上述人員或群體保持與國家環保部門領導的密切接觸，參與重要工作過程，具有對地方環保工作進行調研的權力。

　　這支力量的特點是:職業化。高級人才集中在一個常設機構，形成職業化思考者群體，主要任務是拿出思想成果，但這一機構規模較小；內部性。謀略具有博弈特點，具有保密性質，不能完全公開；高層性。謀略屬於策劃和設計，可認為是政治性對策，是高層行為，因此這一體系必須與高層領導密切聯繫；創新性。謀略的特點是在決策之前，所以並非以貫徹領導意圖為己任，而是應獨立思考、敢於創新。

　　總之，環境保護部的成立給我們提出了許多需要思考的新問題，提高參與綜合決策的能力只是其中之一。通過對這些問題的研究和行動，可以使我們把握環境保護部成立的好機遇，爭取解決一些長期不能突破的體制和機制問題；至少，應避免出現一種情況，即環境保護部只是獲得了名稱的轉換，並未在職能和能力方面得到實質性改善。

　　(作者為環境保護部政策研究中心主任、研究員)