吴宗祥

（暨南大学经济学院）

由张德江书记提出的建设“绿色广东”，是广东树立、落实和创新“科学发展观”的具体体现，是广东建设“和谐广东”的具体战略，是广东具有战略性、全局性和前瞻性的经济社会发展重大举措。

笔者尝试着从成熟的市场经济体制下的多元化协同治理的一般职能出发，对建设“绿色广东”中的多元化协同治理进行探索，从治理与“善治”模式的高度系统地对“绿色广东”建设中发展以行业协会为主的非政府组织协同治理进行前瞻性的探讨。在创新的视角上，本文的分析和结论对当前即将进入实质运作的“绿色广东”建设，无疑具有不言而喻的参考价值。

多元化协同治理综述

治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。[1]①长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，它不只局限于政治学领域，还被广泛应用于社会经济领域。

②在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年在题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。因此，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

①治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

②研究治理理论的另一位权威格里·斯托克(Gerry Stoker)对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：1.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。5.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。
　　③据余晖副研究员考证，Schneiberg和Hollingsworth(1990)可能是西方最早定义经济治理的，他们认为，“经济治理乃某些行为方式(practices)的组合，通过它，相互依存的经济行为人(产方、供方、分销商、工人以及国家机构)自愿地协调和(或)科层制地控制其自身行为和相互行为。这些行为方式至少包括：协商贸易条款并缔约、表达利益、配置资源和任务、设立标准、组织信息流和监督服从、构造激励和动用处  罚、解决冲突、分配成本与利润以及在不确定和变化之条件下做出选择等。”

治理结构或治理机制是制度性的设计(devices)，通过它们，经济行为人可组织和整合上述行为方式，并管理组织间的关系。这些制度性设计无疑就是NIE所说的“制度性安排”  (相对与自然形成的“制度性环境”)，它们被交易费用经济学（TCE）描绘为以“市场”和“企业性科层组织”为两极的制度谱系，期间还至少排列着如下一些治理结构：政府科层机构、非正式社会网络(informal networks)或门阀(dan)或公社(Community)，以及行业协会等非营利的社会团体法人(Klein，1998；Hollingsworth，Schmitter and Streeck，1994)。

④从上述各种关于治理的定义中可以看到，治理理论者们发现，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，“治理”概念是很有用的；政府[2]并不完全垄断一切合法的权力，承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有非政府组织等其他的治理主体。它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。

西方学者之所以提出治理概念，主张“善治”，即用良好的治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。市场的失效指的是仅运用市场的手段（看不见的手）无法达到经济学中的帕累托最优(Pareto Optimum)。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段（看得见的手），也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人热衷于引入非政府组织作为新公共行政主体（第三只手：以行业协会等非政府组织为主（NGO），限于篇幅，本文只述及行业协会），以多元化协同治理对付市场和(或)国家协调的失败。

因此，要“善治”，必须大力推行多元化协同治理模式。笔者将之概述为“看不见的手：市场＋看得见的手：政府＋第三只手：以行业协会等为主的非政府组织（NGO）”。显而易见，多元化协同治理是当代成熟市场经济的发展趋势；非政府组织作为第三只手，尤其是以行业协会等为主的新公共行政主体将发挥越来越大的作用。

国际经验还表明，当代成熟市场经济体制下的治理不仅呈现多元化的治理结构；各种治理机制之间更要相互协调好，即协同治理才能对进行有效的经济治理。

我国学界在谈及政府管理社会、经济活动和企业经营时，一直在“控制”、“干预”、“监管”等意义上使用“治理”这一概念。国内相关的研究尚处于从西方介绍引入时期，应用分析与探究尚处于起步阶段。[3]①俞可平研究员指出：“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目、的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”

按照我国入世承诺、体制转型与经济改革深化的需求，政府在转型期将要陆续把一些不该管或管不着的职能移交给以行业协会等为主的非政府组织，因此，发挥我国行业协会等新公共行政主体协同治理的组合优势、发挥各种治理机制及制度的协同竞争职能在当前具有不言而喻的重要意义。

建设“绿色广东”中大力推行的意义及对策

按照通说，“绿色广东”充分体现为以循环经济为特色的经济社会快速发展，生态环境良性循环，城乡环境整洁优美，人与自然和谐共处，人民生活富裕安康。主要包括四个方面内容：（一）发展循环再生的绿色经济，（二）培育以人为本的绿色文明，（三）建设舒适优美的绿色环境，（四）构筑人与自然和谐的绿色生态。

由此可见，由于信息机制、社会经济成本和管理效率的限制，“绿色广东”无论是初始建设还是可持续发展，单靠政府唱独角戏肯定是不优抉择。从上述视角来看，大力推行多元化协同治理模式，这在当前建设“绿色广东”中更具重大的实践意义。

鉴于学界目前对政府利用宏观调控手段、市场倚仗价格机制分别进行治理活动，以及市场和政府在经济协同治理中的作用认识是清楚的，但对非政府组织作为第三只手，尤其是以行业协会等为主的新公共行政主体的认识有待深入；同时也限于篇幅，本文仅围绕行业协会的协同治理，构建建设“绿色广东”多元化协同治理的对策简要如下：①①

㈠政府与行业协会的相互协调

    由于行业协会的发展需要一个过程，政府要有计划有步骤的培育和发展行业协会。

    l、省委省政府应一边规范一边大力扶持行业协会发展

    应将行业协会的培育和发展纳入广东经济合作经济和社会发展的规划中。建议省委省政府要把协会培育和发展作为自身的任务抓紧抓好。制定法律、法规和优惠政策，职能尽快转移到位，为协会创造有利的工作环境。

    2、省委省政府除了要敦促中央政府加快行业协会立法，尽快出台具有法律效力的《规定》、《条例》、进而制定《行业协会法》，以明确行业协会的地位和职能，对行业协会起到一个有效的保障作用外，同时还应加强地方性的行业协会法规的制定和监督，防止其搞阻碍竞争的垄断。

    3、省委省政府应为行业协会“让位”授权

入世后我国公共主体多元化已是势在必行。非政府组织在我国目前主要由公共事业单位、包括行业协会在内的社会中介组织和社区组织等构成。在很多应当由协会发挥作用的领域，一些政府部门出于自身既得利益的考虑，并不愿意把本应还给市场、还给协会的权力交出去。这使得协会的成长空间极为有限，大大削弱了协会的作用。

可以预见，按照我国市场经济改革进程和世贸组织规则的要求，政府将越来越多地从自己不能干、干不好的领域退出， “让位”于协会，“让位”于市场。通过法律、法规“让位”授权这个过程进展越快，对于我们尽快转变政府职能，增强企业竞争力，适应入世后的激烈竞争，就越有好处。

4、省委省政府应适当给予行业协会—些必要的支持，如财政上的支持，为行业协会制定一系列鼓励的措施和某些必要的优惠政策。

5、省委省政府要正确引导、充分发挥行业协会对社会事务的参与和民主监督作用，调动其参政议政的积极性和主动性。

㈡行业协会和企业的相互协调

    1、协会向企业提供相关行业信息，成为企业的信息情报中心、经营咨询中心和经验交流中心。

    协会最重要的工作就是自觉地为企业提供更多的行业信息和经贸服务。在市场经济条件下，企业作为国民经济的基本生产单位，必须具备独立的行为能力，能够灵敏和自主地对市场中的价格信号各种经济参数做出反应，及时调整和修改自己的经营行为，实现自身经济利益的最大化。

但由于我国市场经济发展仍未成熟，企业行为仍不规范，导致市场中的各种信号和参数发生扭曲和误导，使市场对社会资源配置的基础性功能失效。泛珠三角区域经济合作也不例外。通过行业协会及时的信息补给，有利于弥补市场机制的缺陷。

    2、行业协会要避免成为“二政府”，应代表企业利益，而非单单组织和管理企业。

长期以来，国内的大多数行业协会与政府部门是一套人马两块牌子，职能多是代行政府主管部门的旨意，根本不能算是市场经济的中介组织。目前的行业协会，偏重于管理而服务不够，不能适应我国加入世贸组织的需要。我国的行业协会多是伴随政府机构改革自上而下产生的，由政府的职能部门改组而成，从行政隶属上、服务对象上、人事上、经费上不免带有以往政府行政管理的色彩，这就造成了行业协会的工作职责在于管理作为会员的企业，而非为会员服务，更谈不上行业自律和行业协调。

又由于我国许多行业协会为企业服务的意识不强，无法在企业中树立威信，应有职能得不到充分发挥，行业协会的行业管理、自律和价格协调作用不大，约束力不强，导致行业内恶性竞争严重，不利于本行业的健康发展。甚至在有些行业，由于行业协会的服务意识不强，没有威信，以致国内企业不愿意加入，甚至出现企业在加入后又申请退出的现象。

对此，在建设“绿色广东”中，行业协会应重新明确自己的定位与责任，切实为企业服务，有效地实现产业治理。行业协会应主动协商，制定出能够从整体上加强会员企业竞争力的方案，在自愿的基础上组织会员企业的生产、销售、价格、售后服务等方面的联合行动，以发挥集团军的优势。

比如说协调本行业出口商品的价格，确立最低限价，以保护本国产品在国际市场上的合理价格方面发挥作用，从而避免企业竞相压价并减少国际贸易摩擦。帮助会员企业应诉，维护贸易权益。利用争端解决机制，维护国内行业和会员企业的利益，是行业协会最应重视解决的问题之一。在WTO体制下的这类经贸纠纷乃至争端是经常发生的。

㈢行业协会与非正式网络的相互替代与促进作用

    在建设“绿色广东”中还要大力推进非正式网络的发展。

行业协会的行为方式主要有四种：(1)组织和(强制)实施成员间的合作行为；(2)与其他协会组织订立集体性合约；(3)变通或影响政府公共政策，以保持和增加其本身和其成员的利益；(4)提供能够影响交易行为和效果的各类信息。

非正式网络是个体或组织间的松散组合，在此组合中，交易行为立基于双边信任，而这种双边信任的维持靠的是稳定的、特惠的、排他的、双边义务的以及非法律强制的关系。价值认同或资源的相互依赖性是组合维系的基础。在网络存在的地方，纵向一体化就很少出现。这是因为网络更能适应环境的变化，比科层组织更为“灵活”。

对比分析可以看出，行业协会与非正式网络并不抵触，它们是相互替代与相互促进的。

㈣行业协会还应加强与国内区外和国外有关行业协会及组织的联系

正如前述，建设“绿色广东”也不例外，加入WTO后国内企业所面临不仅仅是外国企业的激烈竞争，还要对抗外国发达的协会组织。因此，加强与国内区外和国外有关行业协会及组织的联系，一方面可以通过国内区外、国外行业协会和其它组织搜集掌握更多的有利于本国行业发展的信息，另一方面还可以在发生贸易争端时，请求国外行业协会及组织帮助我们促成问题的解决，甚至在一些重要问题上直接同外国政府或官员面谈，以至对外国政府决策施加对我有利的影响。

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